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兩岸經貿網

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解析中國大陸經濟「統籌發展和安全」

  • 資料發布日期:110-09-17
  • 最後更新日期:110-09-17

文《顏慧欣》中經院WTO及RTA中心副執行長

以安全作為發展前題之政策趨勢

美中對抗及新冠肺炎疫情,各國間相互經貿依賴程度和競爭關係日漸加深,對經濟安全風險的重視程度也隨之不斷提高。尤其各國對中國大陸的不信任感日增,在美國川普政府引發與中國大陸對抗之風潮後,不僅拜登總統持續此政策思維,歐盟、澳洲、日本等國也有類似政策方向。因而針對如惡意外資併購、關鍵技術竊取等行為,進而可能影響到國家安全之商業行為規範也趨於強硬。

對中國大陸而言,因美歐近來在許多關鍵敏感領域出現俗稱「脫鉤」減少合作及互動,不但促使中國大陸關鍵技術戰略自主的腳步加速,更推升了經濟安全的重要性。2020年(民國109年)中國共產黨十九屆五中全會習近平談話指出,「安全是發展的前提,發展是安全的保障」;今年3月通過的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(「十四五規劃」),更具體指出「堅持經濟性和安全性相結合,補齊短板、鍛造長板,分行業做好供應鏈戰略設計和精準施策,形成…更安全可靠的產業鏈供應鏈」;同樣的2021年中共中央經濟工作會議更將「增強產業鏈供應鏈自主可控能力」作為重點任務。解讀一連串中國大陸政策定調,明確表示經濟安全與國家安全之關聯性,唯有提升產業鏈供應鏈自主可控能力,才能保障產業安全,從而確保國家整體安全。

自主安全可控為確保經濟安全之核心

中國大陸明確將經濟安全與國家安全結合,作為政策主軸雖是近期之舉,但早於2000年間便意識到對關鍵技術掌握不足,進而陸續開展本土產業發展的政策,於是關鍵科技及產業本土及「自主、安全、可控」製造能力,已是中國大陸邁向製造強國的核心目的。近期代表性的自主可控國產化政策,可以「中國製造2025」及「網絡安全法」為例。

(一)「中國製造2025」所揭示的產業領域

「中國製造2025」有「五、五、十」的推動方向,其中「十」的部分在指10個領域,包括新一代信息技術產業、高檔數控機床和機器人、航空航天裝備、海洋工程裝備及高技術船舶、先進軌道交通裝備、節能與新能源汽車、電力裝備、農機裝備、新材料、生物醫藥及高性能醫療器械等,作為中國大陸推動「創新驅動、質量為先、綠色發展、結構優化和人才為本」的重點領域。不過「中國製造2025」引起了川普政府的高度戒心,導致後續對華為等中企實施出口管制等制裁措施,「中國製造2025」政策訴求轉趨低調,但此政策核心並未改變,因為今年「十四五」計畫內容再現其蹤。

「十四五」計畫內容列為首要順位的政策核心,自主科技創新、製造強國戰略都是重點,其特別指出量子信息、光子與微納電子、網絡通信、人工智能、生物醫藥、現代能源系統等領域、人工智能、量子信息、集成電路、生命健康、腦科學、生物育種、空天科技、深地深海等領域、新發突發傳染病和生物安全風險防控、醫藥和醫療設備、關鍵元器件零部件和基礎材料、油氣勘探開發等領域關鍵核心技術等,是自主發展的戰略領域重點。

「十四五」所揭露的關鍵領域不僅有增無減,更透過「新型舉國體制」戰略推動。「新型舉國體制」是指中國大陸以國家實驗室為核心,整合學校、企業組成國家隊並進行資源配置,以加速自主技術創新發展,強化自主可控產業供應鏈之本土能力。

(二) 網絡安全法

中國大陸《網絡安全法》為其規範網路安全的專法,雖然世界貿易組織(WTO)會員多所質疑不符WTO義務,但《網絡安全法》依舊在2017年6月1日強勢上路,顯見中國大陸對網路管控的強化勢在必行。

《網絡安全法》適用於在中國大陸境內建設、運營、維護及使用網路的所有網路營運者,故內、外資包括臺商均一併適用。對於網路世界所使用的關鍵軟、硬體設備,《網絡安全法》也立下了「安全可信」的指引,第16條宣示中國大陸各級政府將推廣「安全可信」的網路產品和服務,第31條也界定了公共通信和資訊服務、能源、交通、水利、金融、公共服務、電子政務等,均為「關鍵信息基礎設施」,更是要優先推動「安全可信」範圍。

此外,為提高網路產品和服務安全水準,原先透過2017年6月的《網絡產品和服務安全審查辦法》,要求網路營運者對重要的網路產品和服務採購前,應先申報進行國安審查;但今年6月《網絡安全審查辦法》公布後取代了前述辦法,增訂了「數據資料處理者」也受規範,亦即企業即便不是「關鍵信息基礎設施」運營者,但其處理的數據資料若可影響國家安全時,預期也將納入監管範圍。一般認為此項修訂主要針對如滴滴上市、人力銀行網「Boss直聘」等,於大陸境內擁有大量個人用戶數據資料卻在美國等海外上市的中企。然不論是2017年舊法或今年新修訂的辦法,基本目的都是藉由國家安全名義,限制外國產品和服務進入中國大陸市場,以確保中國大陸國產品與服務的市場占有度。

外資開放也納入「安全」管理考量

除了前述產業國產化的法案外,中國大陸對於「安全」的概念也可從2021年1月18日實施的《外商投資安全審查辦法》(以下簡稱《安審辦法》)加以掌握。

《安審辦法》為中國大陸2020年上路的《外商投資法》授權制定的外商投資安全審查制度。在《安審辦法》下,未來受審查的外資投資行為不再限於「併購」中國大陸境內企業,還包括綠地(全新)投資(greenfield investment)、證券交易及其他形式的投資行為。值得注意的,《安審辦法》所謂的「其他形式的投資方式」,內容籠統不明,只能借鏡中國大陸之前「自貿區安全審查通知」的規定來理解,未來外資透過協議控制、信託、再投資、境外交易、租賃、認購可轉換債券等之相關交易,均可能成為未來《安審辦法》的審查範圍。

又納入安全審查的領域有兩類,第一類在軍事設施和軍工設備周邊投資,另一類為外資對中國大陸企業在重要農工產品、能源、基礎設施、運輸服務、文化產品與服務、信息技術與互聯網產品與服務、金融服務等之投資、且取得實際控制權時。同樣需注意的,文化產品與服務、信息技術產品與服務、互聯網產品與服務、金融服務等項目,都是新增的安全審查領域,顯示出中國大陸即便在2020年《外商投資法》開始實施外資投資負面清單,在美國施壓下開始大幅鬆綁許多金融服務外資限制,也在「十四五」計畫強調在電信、互聯網、教育、文化、醫療領域會加大開放與吸引外資,然而中國大陸在開放之餘,實際上仍想透過《安審辦法》等方式,控管在各重點領域的外資經營。

結語:臺商應高度注意動態變化的經濟安全紅線

中國大陸藉由安全之名整頓大陸企業及扶植本地產業鏈,加上推升國有企業的市場地位等動作,除了追求自主可控的國家安全考量外,近期習近平宣示以「共同富裕」作為建國百年發展目標,並要「擴大中等收入群體、合理調節過高收入」等發展,反映出中國大陸為了統籌經濟發展與安全考量而運用的工具、力道及涵蓋面向越來越多元且有加速之感;雖然臺商及外資目前並非主要對象,但歐美政府已紛紛警告投資人密切注意其變化。

現階段無法就此定論中國大陸近期作為有反資本主義、關市場走回頭路的意圖,但中國大陸為了處理國內問題,推進新的計畫經濟階段及提升其治理權威的隱藏目的下,臺商需保持高度敏感,提高經營風險意識,預為因應。

 

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