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兩岸經貿網

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兩岸加入WTO 二十年之解析

  • 資料發布日期:111-02-21
  • 最後更新日期:111-02-21
曾經引起「米酒之亂」的紅標米酒已於去年停產走入歷史

文/劉大年( 中華經濟研究院區域發展研究中心主任 )

臺灣在1980年代,由於出口不斷擴張而進口受到抑制,高額的貿易順差引起貿易對手,主要是美國的不滿,要求臺灣降低進口障礙,增加對美採購,將新臺幣升值,開放國內市場,臺灣被迫對美國開放市場。

在多國的世界裡,雙邊協議並非解決問題的好方法,最好途徑是採多邊主義,為了要融入國際經貿制度,臺灣在1990年正式申請加入世界貿易組織(World Trade Organization,WTO)的前身關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)。對臺灣而言,申請加入GATT,開啟臺灣貿易自由化大門,是一個新的嘗試,也是必要的過程。

臺灣歷經波折終於2002年入會

臺灣在入會程序中,必須與GATT原來要求與臺灣進行雙邊談判的成員談判,分別達成雙邊協議。雙邊協議結果不會先公開,當雙邊協議間的開放承諾不一樣時,是以開放程度較高的為準,並一體適用所有WTO成員,以符合最惠國待遇原則。

雙邊談判具有多邊減讓的功能,與臺灣之前主要與美國談判,結果只適用美國的情形大不相同。臺灣必須將過去獨厚美國的經貿措施,適用於所有WTO成員,市場開放壓力倍增,對於臺灣參與談判的官員是新的考驗。

臺灣申請加入GATT,除了面臨自由化壓力外,由於中國大陸早在1986年提出加入申請,牽扯出複雜的政治因素。GATT雖不隸屬於聯合國,但GATT卻在1992年討論臺灣申請加入的會議中,援引聯合國2758決議,決定臺灣不可以早於中國入會。所以臺灣能否順利入會,除了取決於本身的談判進度外,還要繫於中國大陸之進展,而這一等就花了12年。在中國大陸加入WTO後,臺灣在2002年1月1日正式加入WTO,成為第144個會員,入會過程複雜與艱辛,遠遠超過一般人的想像。

臺灣雖然被迫接受WTO「先中國、後臺灣」的模式,但加入WTO之後對中國大陸限制仍繼續維持,形成「對其他會員大幅開放,但對中國限制依舊」的情形。此措施不符WTO最惠國待遇原則,但中國大陸不願將兩岸關係國際化,所以不向WTO爭端解決機制提告。因為WTO是採取不告不理原則,臺灣對中國大陸仍然繼續設限,之後臺灣對中國大陸的經貿開放與否完全取決於臺灣的考量。至於其他會員則是以自身經貿利益為主,臺灣對中國大陸設限反而可能對其有利,所以也未發聲。

米酒問題引發騷動

臺灣民眾對加入WTO僅存的印象可能是在美國要求下,必須遵守國民待遇,將米酒比照進口及國產酒類相同標準,依酒精濃度課稅。雖然我方一再力爭米酒主要是料理用,還以米酒是臺灣婦女生產後坐月子必備的料理為理由,據聞我方甚至在談判過程中曾準備相關食品以為佐證,但並不為美方所接受,反映出文化差異會影響國際經貿談判結果。

在入會前的2001年,市場預期米酒價格將由每瓶21元飆漲至百元以上,民眾大量囤積米酒,導致市面米酒缺貨而引發「米酒之亂」。根據統計,2001年菸酒公賣局(為加入WTO而改為現今之臺灣菸酒公司)一共生產了2,500萬打米酒,但市面上仍然缺貨。政府甚至推出針對產婦坐月子的特別需求,可以優先保障購買米酒的政策。

臺灣在入會後對於WTO體制更加熟悉,也找出解套米酒高價的方法,但也是煞費苦心。2009年修訂菸酒稅法,增列料理米酒,與一般酒類有所區隔;並以多種配套措施,例如勸導商家在調味料區販售料理米酒以正視聽,米酒問題才得以解決。

建構雙邊FTA成為各國貿易政策主軸

臺灣在2002年加入WTO之後,原先預估可以利用WTO開拓海外市場;不過2002年展開的WTO杜哈回合(Doha Round)談判,進展並不順利,使得臺灣無法享受更大的多邊降稅紅利,利用WTO的平臺拓展市場。

WTO自由化進展停滯,各國紛紛由「多邊」轉為「雙邊」,投入區域經濟整合,建構FTA成為各國貿易政策的主軸。根據WTO的統計,在1995年以前,全球FTA數目僅51個,之後快速成長;在1995年至2022年1月,新增506個,其中在2002年以後新增437個,目前全球合計共有557個FTA。

許多國家直接跳過WTO,透過FTA來制定經貿規範,使得全球經貿體制更為紊亂,也進一步侵蝕到WTO功能。雖然WTO目前已經有164個會員,涵蓋98%以上的全球貿易;但是這個龐大組織無法約束會員遵守經貿規範,也未能充分掌握新世代議題脈動,在無法與時俱進下而逐漸功能減損。

區域主義不但與WTO分庭抗禮,更有燎原之勢,對臺灣產生明顯排擠效果,使臺灣反而處於更不利的競爭地位。預估未來全球區域經濟整合會持續加溫,特別是近年來大型FTA,例如跨太平洋夥伴全面進步協定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP),以及區域全面經濟夥伴協定(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)的形成,對臺灣影響更大。若無法尋求突破,此競爭劣勢之程度將會繼續擴大。

臺灣參與WTO多項協定談判

臺灣加入WTO已滿20年,過去在若干議題上,臺灣曾扮演重要的角色。例如臺灣參與在2013年完成談判的貿易便捷化協定(Trade Facilitation Agreement,TFA),TFA是1995年WTO成立以來達成的第一個多邊協定 。

另外,2015年達成的擴大資訊科技協定(Expanded Information Technology Agreement,ITA II),臺灣更有舉足輕重的地位。臺灣資訊產業能在國際上具強大競爭力,除本身雄厚的實力外,ITA II所創造的免關稅貿易環境也是成功重要因素。

臺灣加入WTO之後,也積極建構FTA,其間一共與12國簽署了11個自由貿易協定(FTA),臺灣簽署的對象普遍集中在經濟規模很小的邦交國,經濟效益極有限。除了中國大陸之外,臺灣並沒有與貿易額高的主要貿易夥伴國家洽簽FTA;而且與中國大陸所簽署的海峽兩岸經濟合作架構協議 (Cross-Straits Economic Cooperation Framework Agreement,ECFA),自由化只限於早期收穫清單部分,只涵蓋範圍非常有限的工業及服務業。所以臺灣目前對外貿易自由化程度,還是以加入WTO的承諾為主。

中國大陸加入WTO之歷程

中國大陸在2001年12月11日正式加入WTO,成為WTO第143個成員。中國大陸是在1986年正式申請加入GATT,其入會談判大致可分為兩個階段,在1995年之前主要以經濟體制審查為主,而在1995年之後則是以市場進入談判為主。談判期間經歷1989年「六四天安門事件」,各國一度終止與中國大陸進行入會談判;再加上中國大陸本身複雜的經貿結構,談判共歷經15年。

中國大陸入世後之爭議

中國大陸加入WTO迄今已滿20年, GDP成長8倍,由全球第6大經濟體成為第2大經濟體,佔世界GDP比重從2001年的4%增加至2020年的17.4%。其出口及進口佔全球比重,分別由2000年的4.3%及3.9%,上升到2020年的15.0%及11.7%,成為全球最大出口國家及第2大進口來源國,成長幅度驚人。

中國大陸主張自己加入WTO經貿成長迅速,但並非只有其單方面受惠,開放的市場不但吸納世界進口,也提供外國企業良好的投資機會,使得中國大陸成為世界市場及世界工廠,對世界經濟成長有重大貢獻。

不過中國大陸的認知,與西方國家有重大分歧。中國大陸在加入WTO時,被認定為非市場經濟地位(Non-Market Economy Status)。在非市場經濟地位下,進行反傾銷調查時,通常會以第三國代理國家的價格及成本取代其價格及成本,使得中國大陸被課徵的反傾銷稅稅率遠高於其他國家。而在中國大陸加入世界貿易組織議定書(Protocol on the Accession of the People's Republic of China)中規定,在加入WTO滿15年時,即2016年12月11日,可以自動獲得市場經濟地位。但是WTO主要會員如美國及歐盟,基於大陸經貿體制改革不如預期,仍不符合WTO標準,拒絕給予市場經濟地位。中國大陸之後也透過WTO爭端解決機制控告歐盟,惟結果對其不利,顯然WTO也不支持其論點。

其次,中國大陸加入WTO是以開發中國家的身分,然而隨著經貿實力不斷增強,此身分一直備受質疑,但中國大陸不為所動,直到去年才宣布雖在WTO仍繼續維持開發中國家身分,但將會放棄一些針對開發中國家的優惠待遇。未來發展值得觀察。

美國的反擊

美國對中國加入WTO批評最多,美國貿易代表署(USTR)每年均會發布中國履行WTO國會報告(Report to Congress On China’s WTO Compliance),美國認為其遵守WTO規範表現極差,遠不如WTO會員預期;中國雖然承諾推動經貿改革及開放市場,但其經貿政策仍然持續採取以國家為主導的重商主義。在中央政府及共產黨強力干預下,嚴重破壞市場機制,其不公平和扭曲的政策,特別是對企業的巨額補貼,無法提供外國企業公平競爭的機會;亦未履行WTO智慧財產權規範,也造成美國企業重大損失。

美國認為中國大陸搭上WTO便車,享盡WTO市場開放紅利,經濟快速成長,但卻未履行WTO義務,甚至認為當初支持中國加入WTO是錯誤的決定。美國也認為WTO的機制下已無法約束中國,所以川普政府時期跳過WTO,以美國國內301條款制裁中國,要求中國遵守規範;因此簽署了美中第一階段貿易協議,美國依此來監督中國,而拜登政府的立場基本上也沒有改變。

中國大陸的區域經濟整合

中國大陸在加入WTO後,積極建構FTA。中國大陸在建構FTA時,通常要求對方先承認中國大陸的市場經濟地位。目前一共完成了19個FTA,也在進行FTA升級;另外再搭配「一帶一路」的宏觀戰略,積極擴展FTA網絡,中國大陸的經貿影響力持續擴張。

綜合評析

回顧兩岸加入WTO過程與牽連,在WTO歷史上可說是罕見;而在入會之後,雙方表現也大不同。臺灣除了繼續對中國大陸設限外,其他大體上均能符合WTO規範,臺灣也把握難得的機會,積極參與WTO的各項談判。

至於中國大陸雖然宣稱符合WTO規範,但其措施一直被不少WTO成員質疑,雖然其中也有本身成長快、競爭力大增的因素,但是普遍存有「開大門,關小門」的不透明措施,外國企業在中國大陸市場仍是難以施展而困難重重。所以中國大陸自加入WTO之後,在爭端解決機制一共被其他會員提告共47個案例,可說是名列前茅;而反觀臺灣並沒有任何被控告的案例。

未來,臺灣須面對另一波自由化浪潮,除了因應WTO改革及自由化談判外,臺灣也需急起直追,申請加入如CPTPP 等大型FTA,以彌補在區域經濟整合落後的缺口。

為此,臺灣必須做好開放市場的準備,特別是可能必須調整WTO下「對中國不開放,但對其他國家開放」的雙軌模式。例如若兩岸均加入CPTPP,臺灣在WTO的模式很難繼續,可能必須將現行對中國大陸經貿限制措施,從遠低於WTO標準,大幅提升到超越WTO的CPTPP高門檻,所衍生的衝擊非常巨大。

除了因應自由化衝擊外,談判人才的銜接及培育也相當重要,尤其是具有實戰經驗的人才。未來,臺灣無論是參與WTO或是轉戰FTA,面對的談判議題更加多元且複雜,專業化程度高,談判困難度更高,加速談判人才的養成刻不容緩。

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