文/許峻賓
台灣經濟研究院國際事務處副研究員
CTPECC代理秘書長

數位經濟已成為人類生活重要的一部分。經過COVID-19疫情的洗禮後，平台經濟的蓬勃發展使得商品與服務內容更融入於我們的日常生活，而為了確保生活中數位經濟的正常運作，國際組織與各國政府也紛紛制定相關的政策或法律來加以規範。

數位經濟泛指經濟活動中廣泛運用數位運算技術而推行的經濟活動。在「網路經濟」初期，網路商業活動僅止於商品展示平台，日後進一步結合金融支付、物流運送而擴大成為電子商務；然而，當AI運算技術被廣泛運用至電子商務後，現在的數位經濟已經演變成B to B、B to C等複合且多向式的網路經濟模式；尤其，提供商品與服務之業者可透過運算技術掌握消費者的採購習慣與偏好，進而提供消費者最佳的採購選項。

在正常、沒有特定目的下的數位經濟發展，都是有利於供需雙方的需求，但若供給方利用自身的優勢技術或資源，經過設計而提供消費者特定的商品與服務選項，則可能就涉及公平競爭的議題，使得數位經濟市場出現不公平的情事，這便是近幾年各國政府關注的議題。惟數位經濟的公平競爭行為經常隱藏在其平台的程式及代碼之中，並不容易察覺，對於是否涉及違法的行為也有認定上的困難。因此，關於數位經濟的公平競爭議題仍處於國際上發展與探討的階段，並未有絕對、一致的規範。

「數位經濟競爭政策白皮書」的制定

為展現政府對此一議題的重視，我國公平交易委員會於111年12月20日公布「數位經濟競爭政策白皮書」，希望藉由此一政策文件的發布，讓我國的《公平交易法》相關規範得以擴大適用於數位經濟的各項交易行為，俾確保市場的公平競爭；白皮書也進一步闡述我國對於數位經濟公平交易法規的下一步作為方向。

在公平會公布的「數位經濟競爭政策白皮書」中，共整理包含數位經濟對傳統市場界定、市場力衡量分析方法的挑戰、平台業者的自我偏好、搭售、掠奪性定價/低價利誘、差別取價、最惠客戶條款、限制轉售價格、網路銷售管道限制、數據隱私與市場競爭、新聞媒體議價、殺手併購、演算法及網路不實廣告等多項數位經濟下的競爭議題（如下圖），提出公平會的執法立場與方向，俾利國內涉及數位經濟市場的相關業者參考，並作為業務推動上應注意的地方 。

圖：平台與相關業者及消費者之互動行為
資料來源：公平會，數位經濟競爭政策白皮書，民國111年12月。第29頁。

數位經濟公平競爭的執法關鍵在於「定義」，包括數位經濟市場範疇的定義與數位經濟行為的定義。針對數位經濟的市場範疇，在數位經濟時代，演算法、數據資料的掌握與應用等技術發展，均可能影響到公平競爭，而這些行為有時必須基於個案進行檢視，而且大型科技公司及具有數據資料掌控能力的企業，較可能對競爭行為產生影響力；因此，在數位經濟競爭法規中，特別重視大型數位科技與數位平台業者的相關行為，例如英國即針對「具有戰略市場地位的大型科技公司」進行監管。而在數位經濟行為的定義來看，例如同業間的併購、異業間的併購、同業的聯合行為、異業間的合作行銷等，這些行為若對同業、異業、消費者造成利益損害，便可能違反公平競爭。

在競爭政策中，「優勢地位的濫用」是評斷是否公平競爭的重要因素，但在某些特定市場或交易行為所介入的市場力量該被定義為「優勢地位的濫用」，則是困難的。因此包括OECD、歐盟以及許多專家都認為，數位經濟中違反公平交易的行為應該要納入更多質化的觀察指標，方能正確的裁決市場力的介入是否符合公平競爭法規的規範。

鑒於數位科技對數位經濟行為的影響廣泛，故公平會設定數位市場的執法重點在於：「數位平台以及相關事業有無透過數據及演算法進行『排除』或『勾結』等反競爭行為，進而限制市場競爭。例如，阻礙競爭者取得參與競爭所必要之數據資料、透過操作搜尋排序方式獨厚自家服務，或透過演算法方式進行價格聯合等。」 

外國數位經濟相關法規立法現況

在數位經濟法規領域，最受矚目的是歐盟的《數位市場法》(Digital Markets Act, DMA)與《數位服務法》(Digital Services Act, DSA)。歐盟以市占率當作評估市場力量的原則。市占率的算法包括營業額、日間或月間使用人次、使用時間、下載次數等，而且每一個個案的特殊情況仍應該個別檢視。

韓國則是制定《線上平台公平中介交易法》(Act on Fair Intermediate Transactions on Online)，該法案適用於各類數位平台的服務應用程式，禁止線上平台濫用其市場力量；此外，韓國政府也修訂《電信事業法》，具有主導地位的應用商店運營商不得強迫應用程式開發人員使用運營商擁有或控制的應用支付系統，作為在應用商店分發或在操作系統上訪問的條件。

澳洲現階段針對新聞媒體與數位平台間的交易制定《新聞媒體與數位平台強制議價準則》（News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code）；至於數位經濟公平競爭政策方面，則在既有的《2010年競爭與消費者法》(Competition and Consumer Act 2010)、《2020年競爭與消費者（消費者數據權利）規則》(Australian Competition & Consumer  Commission (ACCC)’s Competition and Consumer (Consumer Data Right) Rules 2020)中更新相關定義及規範。澳洲政府亦引入消費者數據權（consumer data right, CDR），應用於銀行、能源及電信等部門，賦予消費者對其數據擁有更大控制權，要求指定部門的服務提供者使用安全的線上系統與其他供應商共用資訊，藉以確保消費者具有個人資料掌控的權力，而不至於被任何平台業者隨意利用，進而產生市場支配力。

中國大陸投入數位創新政策多年，是全球數位經濟市場蓬勃發展的區塊。中國大陸在2021年推出「十四五數位經濟發展規劃」，也提出「中國數位經濟發展白皮書」，這兩項高位政策主要在推動數位經濟的發展，著眼於「數位產業化，產業數位化」，對於數位經濟的公平競爭政策甚少提及，僅在「八、健全完善數位經濟治理體系」項中提到「完善數位經濟公平競爭監管制度」一語。 然北京市政府於2022年11月正式通過《北京市數位經濟促進條例》，該文件仍是以促進數位產業發展為主體，惟在第7章數位經濟安全之第49條提及關於競爭政策之規範：「平台企業應當建立健全平台管理制度規則；不得利用資料、演算法、流量、市場、資本優勢，排除或者限制其他平台和應用獨立運行，不得損害中小企業合法權益，不得對消費者實施不公平的差別待遇和選擇限制。」 

結語

數位經濟的相關服務為使用者帶來許多經濟創新下的好處，藉由開闢新的商機和促進跨境貿易，為各國國內經濟做出了不小的貢獻，尤其COVID-19疫情發生後更為顯見。隨著數位科技快速發展，數字經濟已不是一個可以輕易觀察到的「實體」，它是透過運算技術、網路平台，伴隨著數據流而產生的交易及經濟行為，這些數位經濟服務融入在我們的日常生活之中，包括線上中介服務、市場與社交服務平台、搜尋引擎、軟體應用程式商店等，而這些媒介與行為是否在公平的商業環境中營運，必須要經過定義的釐清、行為的界定、考慮商業行為的市場支配力等；是否違法的裁決難度，更甚於傳統的商業市場。

由於數位經濟發展將更為多元化，相關的法規定義、執法標準也將隨時做出相對應的調整，這也是數位經濟競爭法規立法的困難所在，唯有透過政策白皮書的詮釋，方能讓各方了解現階段政策與法律的規範範疇。