文/郭瑞華（展望與探索雜誌社特約研究員）

壹、前言

    中國大陸（下稱：大陸）一年一度的全國「兩會」（全國人大、全國政協會議）是外界觀察大陸政策動向的重要窗口，總能吸引各界關注。雖然與會的人大代表與政協委員無法真正代表民意，但他們畢竟來自各省區市、各黨派、重要社會團體及不同階層，大陸也藉此展現所謂「中國特色社會主義」民主形式。每年全國人大會議上，大陸國務院總理都會提交《政府工作報告》（下稱：《報告》），總結過去1年的施政成效，規劃未來1年的發展重點。此外，大會還將審查和批准國民經濟和社會發展計畫，以及中央與地方的財政預算，讓外界得以一窺大陸政府的經濟社會目標與政策方向，從中觀察經濟成長率、財政赤字、產業發展、社會治理等重大議題。

    今（2025）年會議召開之際，大陸正面臨多重政經與社會挑戰，內外環境的不確定性增加。內部經濟成長動能減弱、內需不振，外部則面臨國際貿易壓力與地緣政治風險。此外，隨著美國總統川普重返白宮，美「中」競爭可能再度升級，對大陸的經貿、科技與外交政策勢必帶來影響。因此，大陸國務院總理李強於今年3月5日向第14屆全國人大第3次會議提交的《報告》，成為觀察大陸未來施政方向的重要依據。本文將針對《報告》中的主要政策訊息與關鍵發展指標進行解析，以瞭解大陸政府在面對當前內外挑戰時的因應之道。

貳、經濟展望：內需引擎與新質生產力的挑戰

    在經濟成長方面，大陸政府在內外經濟壓力加劇的背景下，仍將GDP成長目標設定在5%左右。這一目標雖與「十四五」規劃最後1年的政治需求相符，但其可行性卻遭質疑。去（2024）年大陸經濟雖然達到5%的成長，但其中很大一部分依賴出口拉動，而內需特別是消費持續疲弱，加上房地產市場尚未真正平穩，今年國際貿易環境因川普關稅政策進一步惡化的情況下，實現5%成長將面臨更大的挑戰。

    為應對這些挑戰，大陸政府財政政策力度空前，赤字率大幅提高至4%，突破長期以來3%的心理關口，計劃發行超長期特別國債人民幣（下同）1.3兆元及特別國債5,000億元，還安排地方政府專項債券4.4兆元，全年新增政府債務總規模高達11.86兆元。這種大規模舉債刺激經濟的做法，雖能短期提振成長，但也加劇大陸已經居高不下的債務風險。特別是地方財政收支壓力持續攀升，一些地區已陷入「借新還舊」的困境，這種財政擴張的可持續性值得關注。

    另外，貨幣政策轉向「適度寬鬆」，意味著人民銀行可能被迫提供更多流動性支持經濟，但在美國聯儲加息周期尚未結束的情況下，貨幣寬鬆可能導致人民幣貶值壓力增大，加劇資本外流風險。日前，川普總統表態要求人民幣不能刻意貶值，勢必增加中國人民銀行的調節壓力。而《報告》中「優化和創新結構性貨幣政策工具，更大力度促進房市股市健康發展」的表述，這在歷年《報告》中尚屬首次，反映出當前大陸房地產市場和資本市場仍面臨較大壓力，需要更有力的政策支持，以維持市場信心、穩定經濟成長。

    擴大內需被置於大陸經濟工作首位，但消費疲弱的根本原因在於居民收入成長放緩、財富效應減弱和未來預期不確定性增加，這些結構性問題，難以透過短期刺激措施，得到根本解決。3,000億元支持消費品以舊換新的計畫，很可能重蹈過去類似政策的覆轍——帶來短期消費高峰後迅速下降。因此，《報告》亦提出「實施提振消費專項行動」，希望透過一系列綜合措施，提升居民特別是中低收入群體的消費能力和意願。這一政策轉向若能有效實施，不僅有助於大陸經濟的品質提升，也將對全球經濟格局產生影響。

    在產業發展方面，大陸政府著力推動「新質生產力」，聚焦商業航天、低空經濟、生物製造、量子科技、具身智慧（Embodied AI）[1]和6G等先進領域。然而，大陸在這些領域與已開發國家仍存在技術差距，加上美國及其盟友在半導體等關鍵技術領域的圍堵，這種「彎道超車」戰略能否成功，仍有待觀察。另外，大陸的DeepSeek AI 技術突破，確實顯示大陸在AI領域的快速發展。在「人工智慧+」行動的推動下，大陸政府希望利用AI技術，以加速各行業的數位化轉型，這既可能帶來機遇，也必將伴隨一定的風險。

    對於傳統產業的改造提升，大陸政府提出製造業技術改造升級和數位化轉型等措施，但中小企業面臨的融資難、成本高等現實問題，如何得到有效解決，尚待觀察。國企在資源分配中的優勢地位仍然突出，民營企業發展空間仍受到諸多限制；惟習近平於今年2月17日召開民營企業座談會，被認為在釋放積極信號，表明其意識到民企對大陸經濟、科技競爭的重要性。然而，若要真正重建民企信心，大陸政府恐需拿出更具體的政策落實行動，並減少對市場的過度干預。

    可以看出，大陸今年經濟發展戰略，雖然兼顧穩增長與調結構的需要，但在外部環境惡化、內部動能不足的情況下，能否實現預期目標存在不確定性。更為關鍵的是，如果經濟結構失衡問題得不到根本解決，過度依賴政府投資和債務的成長模式，終究難以持續。在審慎樂觀的官方表述背後，是大陸經濟轉型期面臨的複雜挑戰與艱難抉擇。

參、民生布局：成效取決於落實力度

    《報告》在民生與社會發展方面繪製宏大藍圖，提出城鎮新增就業1,200萬人以上、城鎮調查失業率5.5%左右的目標，看似與往年持平，但這些目標在嚴峻的就業壓力下頗具挑戰性。《報告》中提到居民收入成長要與經濟成長同步，但近年來工資成長放緩、消費不振問題明顯，要達成這一目標將面臨重重阻力。在社會保障方面，城鄉居民基礎養老金最低標準提高20元、醫保和公共衛生服務經費人均財政補助提高30元和5元，這樣的增幅在日益增長的醫療成本下，恐怕難以改善民眾生活品質。

    就業政策雖然全面覆蓋青年、農民工、就業困難群體等，但實質性措施與資金保障力度如何，值得關注。特別是今年大學畢業生人數再創新，高達1,222萬人，青年失業問題持續嚴峻，政策能否有效緩解「最難就業季」的困境，令人質疑。大陸政府提出統籌好新技術應用和崗位轉換，但AI等新技術可能帶來的就業替代效應，以及傳統產業轉型過程中的結構性失業問題，《報告》並未提出足夠有力的應對策略。

    醫療衛生領域的改革方向雖然明確，但改革的複雜性和阻力往往被低估。公立醫院改革多年進展有限，「大醫院、專家、名醫」的資源過度集中現象仍然突出。「優質醫療資源擴容下沉」的口號喊了多年，但基層醫療條件改善緩慢，醫護人員待遇問題未得到根本解決，導致人才流失嚴重。藥品集中採購政策雖然降低藥價，但也引發醫藥品質隱憂和創新能力下降的擔憂。總之，這些問題在《報告》中並未呈現出來。

    另外，社會保障體系建設存在明顯的城鄉差距和區域不平衡。養老金待遇調整幅度有限，養老服務網絡建設，尤其是農村養老服務體系仍然缺乏。個人養老金制度推行2年多，參與率偏低，顯示第3支柱養老保險的吸引力不足。雖提及「漸進式延遲退休」，但這一觸及廣大民眾切身利益的政策，其實施細節和配套措施仍然模糊。促進生育政策和育兒補貼雖然提出，但面對生育成本高漲、住房教育醫療等壓力，這些措施能否扭轉生育率持續下降的趨勢，令人懷疑。

    在精神文明與文化建設方面，《報告》多著墨於價值觀引導和文化發展方向，但對於日益多元化的社會文化需求回應不足。網路生態治理強調管控，但如何在規範中促進創新，平衡安全與活力，《報告》並未提供清晰路徑。公共文化服務「直達基層」的目標值得肯定，但基層文化設施不足、服務品質參差不齊的問題，需要更具針對性的解決方案。

    社會治理與安全穩定工作，側重於維穩和風險防控，反映出對社會矛盾的擔憂。「基層綜治中心規範化建設」、「信訪工作法治化」等表述，強調制度化建設，但基層治理中的行政資源不足、官僚主義和形式主義問題，並未有實質性解決措施。對於老齡化社會挑戰、數位鴻溝、貧富差距等深層次社會問題，《報告》觸及有限，缺乏有效應對策略。

    雖然《報告》在民生與社會發展領域展現施政願景，但目標實現的關鍵在於具體落實和資源投入力度。過去的經驗表明，政策執行中的「最後一哩路」問題、部門協調障礙、監督機制缺失等，往往導致政策效果不彰。在經濟下滑壓力加大、財政收支隱憂浮現的當下，民生政策的持續性和可行性面臨考驗。《報告》提出的多項民生措施能否真正改善人民生活品質，還需時間和實踐檢驗。

肆、軍事、外交與對臺政策走向的隱憂

    《報告》在軍事、外交與對臺政策方面的表述，表面上延續既定方針，但細究其內涵與背景，不難發現其中隱含的戰略調整與緊張因素。根據預算報告披露，共軍軍費預算達1.78兆元，同比成長7.2%，連續第4年保持7%以上的高增幅，遠超5%的經濟成長目標。這種「軍事優先」的資源分配模式，既反映大陸面對「百年變局加速演進」的戰略焦慮，也暴露其在軍事擴張上的野心，勢必進一步加劇區域緊張局勢。

    軍事建設方面，「加快發展新質戰鬥力」和「加快推進網絡信息體系建設」的表述，顯示共軍軍事現代化已從「量的擴張轉向質的提升」，尤其是在高科技領域的突破，更加引人關注。然而，共軍軍事透明度不足，一直是國際社會的擔憂，包括新型武器研發、軍事演習目的等方面，缺乏充分訊息揭露。有關「跨軍地改革」和「一體化國家戰略體系」的提法，也引發對軍民融合深度發展的關切，這種模式可能模糊軍民界限，使國際科技合作面臨「兩用風險」評估的挑戰。

    在外交政策方面，《報告》重申「和平發展道路」和「互利共贏」，但「反對霸權主義和強權政治」的表述明顯針對美國，透露出對抗性的外交姿態。推動「三大倡議」（全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議）雖然包裝為國際公共產品，但實際上是習近平試圖建構平行於西方主導的國際秩序的戰略工具，目的在於打破美國的全球領導地位。「倡導平等有序的世界多極化」的表述，更直接呈現大陸希望重塑國際秩序的戰略意圖。

    值得注意的是，大陸強調與「全球南方」國家合作，透過「一帶一路」等機制拉攏發展中國家，已在聯合國等國際場合形成「壓倒性多數」，並利用這一優勢，推動有利於其自身的議題設定和決議通過。這種分化西方、拉攏南方的策略，有可能進一步加劇國際社會的陣營化對立，甚至壓縮我國的外交空間，值得注意。尤其是在川普政府回歸後，美「中」競爭加劇的背景下，大陸的此種外交布局，恐加深全球治理的碎片化趨勢。

    大陸對臺政策方面，今年《報告》涉臺內容增至130字，值得注意的是新增「完善促進兩岸經濟文化交流合作制度和政策」的表述。表面上看，這是推動交流合作，但實際上是在我方政府提醒民眾勿陷中共交流統戰的情況下，大陸企圖建立對臺工作的制度架構，以框限兩岸交流的性質和方向，強化「融合發展」的推動。更值得關注的是，《報告》中「堅定不移推進祖國統一大業」的表述，承續去年不再提「和平」2字，這種表述變化並非偶然，而是大陸對臺政策可能趨向強硬的信號。

    事實上，近年來共軍對臺軍事施壓不斷升級，環臺軍演常態化，軍機軍艦頻繁越過臺海中線。與此同時，大陸積極在國際社會推動其對臺主權主張，據《經濟學人》報導，目前已有70個國家公開表態支持大陸「以任何手段」統一臺灣，其中97%來自「全球南方」。這種外交統戰與軍事施壓相結合的策略，實際上是在塑造國際輿論環境，為可能的軍事行動提前營造支持氛圍。

    從整體上觀察，今年大陸在軍事、外交與對臺政策上的表述，雖然保持表面的連續性，但實質內涵已悄然轉向更為強硬的方向。在全球地緣政治格局日趨複雜的背景下，這種轉向可能加劇區域緊張，增加誤判和衝突風險。國際社會需要密切關注大陸在這3個領域的實際動向，而非僅停留在官方表述的字面解讀上。

伍、結語：挑戰與展望

    面對今年《報告》提出的宏偉藍圖，大陸將面臨複雜嚴峻的內外挑戰。內部方面，經濟成長壓力相對突出，5%的GDP成長目標，在消費持續疲弱、房地產危機尚未完全解除的背景下，卻是一大挑戰。龐大的政府債務，新增11.86兆元雖可短期刺激經濟，但加重財政可持續性風險，特別是地方政府已陷入「借新還舊」的困境。同時，民營企業信心不足、青年失業率居高、人口老齡化加速等結構性問題，影響著經濟活力。在產業轉型升級方面，「新質生產力」的發展受制於核心技術瓶頸，尤其在美國持續實施科技圍堵的情況下，關鍵領域自主創新，仍將面臨重重阻力。

    外部挑戰更為嚴峻。川普政府回歸後，實施的關稅政策，直接衝擊大陸出口，加劇美「中」戰略競爭。全球產業鏈重構、「友岸外包」（Friendshoring）和保護主義抬頭，對大陸外貿構成長期壓力。臺海局勢複雜度提升，兩岸關係緊張，美國影響因素增強，將考驗大陸對臺政策的執行。軍費保持7.2%高成長，反映出大陸面臨的安全挑戰，但軍事擴張也可能引發周邊國家警惕，加劇地區緊張。大陸倡導的「三大倡議」雖在「全球南方」獲得一定支持，但西方主導的國際秩序仍具主導地位，大陸的全球治理參與，面臨話語權與認同度的雙重挑戰。

    就未來展望，短期看，大陸經濟在大規模財政刺激下，可能實現一定程度的穩定成長，但實現成長5%的GDP目標仍有難度。消費提振和內需擴大的效果，可能不及預期，產業升級和「新質生產力」發展需要時間積累。今年做為「十四五」規劃收尾之年，大陸政府勢將全力以赴，力求規劃目標的實現，但政策效果可能遞減。

    中期展望，大陸經濟結構調整和成長動能轉換進入關鍵期。若能有效推進改革開放，特別是在市場准入、知識產權（智慧財產權）保護和營商環境改善方面取得突破，並妥善處理債務風險，大陸經濟仍有較大潛力。然而，如果依賴舉債和行政干預而非市場化改革，經濟韌性勢將受損。科技領域「彎道超車」戰略能否成功，也將很大程度決定大陸在全球產業鏈中的位置。

    長期來看，大陸發展模式面臨根本性轉變。人口結構惡化、環境限制增強、全球競爭格局變化，都讓大陸必須重新定位發展路徑。「走和平發展道路」與軍事擴張的平衡，國有經濟與民營企業的平衡，社會控制與創新活力的平衡，都將考驗大陸當局治理體系的調適能力。