文/鄭至涵(中華經濟研究院第一研究所副分析師)

中國大陸國務院於2026年4月7日發布實施《國務院關於產業鏈供應鏈安全的規定》（以下簡稱《規定》），其立法背景與近年美中科技與經貿競爭升高密切相關。尤其美國於2024年12月推動「資訊與通信技術及服務」（ICTS）規則後，其監管範圍已由傳統單一產品出口管制，擴大至市場經營、高科技產品出口、關鍵領域投資及整體供應鏈審查。其後，美國眾議院於2026年4月進一步推動《多邊硬體技術管制協調法案》（MATCH Act），要求聯合盟友共同限制先進半導體設備與技術流向中國等受關注國家，顯示美方對中方科技與經貿管制，已由傳統貿易限制逐步升級為跨國供應鏈聯合防控機制。

在此背景下，《規定》進一步將產業鏈供應鏈安全正式納入國家安全治理架構，強調提升產業鏈韌性、自主可控能力與風險防範機制，象徵中國大陸也將供應鏈問題已由經濟與商業層面，上升至國家安全與戰略競爭層次。以下針對《規定》重點以及可能影響進行研析。

一、《規定》重點

• 建立以國務院為主導的跨部門協調機制

鑑於產業鏈供應鏈涵蓋上游原材料、中游技術研發到下游物流銷售，且涉及貿易管制、技術限制、數據安全及投資審查等國安領域，《規定》第3條提出，建立由國務院統一領導產業鏈供應鏈安全跨部門協調機制，外交、發展改革、工業和信息化、國家安全、金融管理、海關、網信等主要部委按職責分工聯動。地方政府則負責屬地執行，形成「中央統籌、部門協同、地方落實」的三級治理架構。

• 建立「關鍵領域動態清單」，擴大供應鏈安全監管範圍

《規定》第7條引入「清單管理」作為監管產業鏈安全的核心工具，並加強對重點環節的管理。主要由國務院相關部門建立並動態調整「關鍵領域清單」，確保關鍵原材料、技術、設備及產品供應穩定。

清單不限於特定終端產品，而是涵蓋整條產業鏈，著重產業鏈整體穩定性。一旦物項入列，其所屬的環節將全面啟動資訊共用、風險監測與應急配套。

• 建構「風險監測預警、實物與能力儲備、應急管理制度」之風險治理體系

《規定》第9條至第11條建構從「事前監測、事中儲備到事後干預」的風險治理體系。風險監測預警（事前）方面，建立國家級監測預警制度，評估物資供給管道的穩定性及其對國安、經濟的影響。雖然目前以自願報告為基礎，但預期關鍵領域企業未來將背負「法定報告義務」，未履行者將面臨監管責任。

實物與能力儲備（事中）方面，建立風險防範制度，透過物資實物儲備與技術研發能力儲備，加大對關鍵技術與設備的研發力道，提升抗風險韌性。

應急管理制度（事後）方面，此制度具備高度行政強制力。在面臨國安或經濟社會穩定危機時，經國務院或授權部門決定，政府有權直接進行緊急調度、動用儲備、組織生產與運輸。

• 供應鏈資訊升為安全監管事項，並設限境內資訊蒐集與調查

此為當前跨國企業與外資商會最為關切的條款，直接將供應鏈透明度與商業合規活動納入國安管制。首先是商業情資定義泛安全化。第9條要求企業與科研機構被要求確保相關核心技術與資訊系統安全可控。企業日常營運所涉及的供應商資料、技術來源、生產流程等核心供應鏈資訊，不再僅屬一般商業機密，而是被提升為具備國安屬性的監管數據。

其次是阻斷境外供應鏈調查。第13條嚴格限制在中國大陸境內從事與供應鏈相關的資訊蒐集活動。實務上，境外主體或其委託機構在境內進行的「供應鏈盡職調查」、「ESG透明度檢核」或「技術鏈條溯源分析」，均可能被認定為違規蒐集行為，並與《數據安全法》及《反間諜法》相互銜接整合。

• 擴大中國大陸對外反制與供應鏈調查權限

《規定》第14條至第16條將產業鏈與供應鏈安全轉化為對外博弈的政策工具，並賦予強大的法律追溯與懲戒手段。首先是跨境調查與反制權。針對外國國家、地區、國際組織，以及外國機構與個人「損害中國產業鏈供應鏈安全」的行為，主管機關有權啟動安全調查，如詢問當事人、查閱複製文件等。

其次是懲處延伸與既有法制銜接。反制措施延伸至具體交易活動，可採取限制進出口、限制投資交易或直接納入反制清單（如與《反外國制裁法》銜接）等手段進行懲處。

最後是境內主體連帶責任。若中國大陸境內的組織或個人（包含外資在陸子公司）未能配合執行上述反制措施，將面臨限制處置，情節嚴重者可被禁止或限制出境。

二、影響研析

• 供應鏈安全工具化

在地緣政治風險升溫與大國競爭加劇的背景下，中國大陸正加速建立以法律為核心的對外經貿應對體系，從修訂《對外貿易法》、發布《反外國制裁法》與《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，到此次《規定》的推出，逐步形成涵蓋反制裁、阻斷措施與清單管理的制度架構。

觀察此次《規定》之制度設計，具明顯戰略意涵。特別是在2018年以來，美國透過關稅與出口管制限制中國技術取得，以及歐盟以「去風險」為導向強化供應鏈審查之背景下，中方正藉由產業鏈供應鏈安全調查制度，建立對等回應機制，並試圖將其於稀土、關鍵化學品及製造業等領域之優勢，轉化為制度性威懾與政策工具，以提升其在國際經貿互動中的談判籌碼。

例如，中國大陸商務部於4月23日即表示，若歐盟推動《網路安全法》修訂草案後，導致中國大陸企業遭受歧視性待遇，中方可依據《對外貿易法》與《規定》等採取相應措施，以維護中國大陸企業權益[1]。此亦反映出，供應鏈安全議題已逐步由經濟治理範疇，延伸為地緣政治與制度競爭工具。

整體而言，全球供應鏈運作邏輯亦正由過往「效率優先」與「比較優勢」導向，加速轉向以「安全優先」為核心的新架構，制度競爭與陣營分化趨勢亦將持續深化。

• 合規衝突升高

在《規定》架構下，外資企業於跨境營運中，將直接面臨中國大陸法規與母國制裁、出口管制規範之間的合規衝突壓力。依據第14條至第16條規範，企業若因遵循母國法規而調整交易或供應安排，可能被中方納入「中斷交易或差別對待」之調查機制；反之，若配合中方反制措施，亦可能違反母國法律要求。

此種雙重法域壓力，使企業難以透過單一法域之合規策略加以因應，進一步提高企業營運不確定性與合規成本。對外資企業而言，跨境營運已不再僅涉及商業考量，而需同步處理不同法域間之政策衝突與法律風險。

另，《規定》明確建立跨部門協調機制，未來企業在中國大陸經營，可能同時面臨貿易、產業、數據、國安與金融等多重監管要求，同一業務亦可能涉及不同主管機關與審查制度，企業合規成本與制度複雜性將進一步提升。而「關鍵領域動態清單」則將擴大供應鏈安全監管範圍至整條產業鏈，企業不能只關注自身行業是否敏感，更需評估所屬的原材料與設備是否落入該關鍵領域。

• 政府干預風險上升

《規定》亦提高中國大陸政府介入企業營運之制度空間。依據第7條、第9至第11條，中方可透過關鍵領域清單、供應鏈監測預警、儲備與產能調度等機制，掌握企業供應鏈運作情形，並要求企業配合特定產能、生產或庫存安排；於緊急狀態下，更可直接介入生產與物流調度。這意味著在極端情況下，中國大陸政府可直接出手干預、接管企業商業運作。

此一制度安排，使企業營運模式由市場導向，逐步轉為市場與政策並行之治理模式，企業經營自主性與決策彈性亦可能因此受到壓縮。對此，外商團體亦表達關切，例如歐洲商會即指出，相關規範之適用範圍與裁量空間仍具高度不確定性，可能增加企業在中國大陸及與中國往來之經營風險[2]。

• 供應鏈重組安全化

《規定》亦顯示，中方已將企業供應鏈調整行為納入安全治理視角。依第15條規定，企業若基於風險分散或合規需求進行供應鏈重組，可能被認定為影響產業鏈供應鏈安全，進而面臨調查或限制措施。

此外，第4條所強調之在地化與自主可控導向，亦提高企業在地生產與資源配置壓力，使外資企業之全球布局策略可能受到政策干預或牽制。美國商會即指出，相關規範可能限制企業進行供應鏈多元化配置，並對具體執行方式之不確定性表達疑慮[3]。

三、小結

在《規定》發布後，中國大陸國務院隨即於2026年4月13日公布並施行《反外國不當域外管轄條例》，進一步宣示對外國不當之域外管轄措施採取不承認、不執行之基本立場。此一制度發展顯示，中國大陸近年已逐步將供應鏈安全、外國制裁反制及域外法律應對等議題，納入整體國家安全與經貿治理架構之中，並透過法律制度強化政府對產業鏈、供應鏈及跨境經貿活動之管理能力。

整體而言，從《對外貿易法》修訂、《反外國制裁法》制定，到《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》、《規定》及《反外國不當域外管轄條例》之陸續推出，可看出中國大陸正逐步建立一套兼具風險防控、供應鏈治理與對外反制功能之法律體系。尤應注意是，其不僅具備事後反制功能，亦強化事前預防與行為塑造：一方面，提供企業明確法規依據以形成跨境抗辯基礎；另方面，透過規範外溢與裁量空間的配置，提高外國企業合規成本，從而在源頭上抑制其配合母國制裁或政策遊說的行為。

然而，在供應鏈安全與國家安全概念持續擴張之情況下，企業未來可能面臨更高程度之合規衝突、監管介入與資訊揭露風險，亦可能增加跨國企業於中國大陸營運之制度不確定性與調整成本。此種趨勢除可能影響企業投資評估與供應鏈布局外，亦可能進一步加速全球供應鏈朝向「安全化」與「陣營化」方向發展。

未來，中國大陸此類制度安排究竟能否有效提升其供應鏈韌性與國際經濟影響力，抑或因監管強化與外資疑慮而對投資環境形成壓力，後續仍受政策執行程度與國際經貿局勢影響，需持續觀察。