文《施世駿》臺灣大學國家發展研究所教授兼所長

中國大陸城鎮化的背景脈絡

習近平執政近十年內，已經將中國大陸帶向與過往相當不同的方向。他上台後提出的「中國夢」帶有很強的民族復興懷抱，激發中國大陸過去百年來受西方列強欺凌的集體心態，希望透過現代化急起直追，帶領中國大陸加入富強康莊的現代化國家之林。「現代化」是1949年（民國38年）以後中共念茲在茲的理念，早於1954年周恩來便在第一屆「全國人大會議」提到工業、農業、交通、國防的四個現代化，此後的領導階層都呈現這種趕上西方現代化的執念，加上社會主義時期模仿蘇聯模式的重工業發展，城鎮成為擔負此任務的重心。

承襲自蘇聯時期的意識形態，將「工業化」與「城鎮化」視為現代化的象徵，對比中國數千年來的農業社會型態，可以說現代化的一個重要成分便是「城鎮夢」。在這個意義下，中共「十八大」以來提出「新型城鎮化」的概念，除了承襲過往現代化的目標之外，更企圖矯正過往城鎮化的主要弊病，同時納入區域發展、經濟成長模式、人口遷移管理、以及社會治理的宏觀發展思維。在明年「二十大」即將召開之際，習近平企圖連任必須拿出具體政績，「新型城鎮化」的成效無疑將成為重點之一，並且影響未來更多相關政策。

本文從歷史的視角，剖析過往城鎮化的問題以及「新型城鎮化」的整治重點，藉此評析今年兩會後相關思維所提供的線索，以便我們更加理解這個宏觀政策調控的未來發展以及對臺灣可能的影響。

既然稱呼為「新型城鎮化」，自然有別於傳統的城鎮化。過去社會主義時期建立起的特殊社會管理體制，以嚴格的戶籍制度發展的「城鄉二元體制」，是當政府掌握人民戶籍並以此作為資源分配的主要根據。當時也是以「城鎮化」為大目標，只是無法從農業社會一步到位，因此透過「城鄉二元體制」將大部分資源集中於城鎮，並將大部分農民綁在農村，藉此達成城鎮的工業化。

1978年改革開放後，隨著經濟與社會結構的轉變，原本嚴格的城鄉戶籍制逐漸鬆動，在1984年農村人民公社解體後，農業人口開始朝向非農業部門流動，加速改革開放後的「城鎮化」發展，但是這個轉型期的「城鎮化」屬於粗放型，在原有制度還沒完全改善前，形成不均衡的發展。1990年代外資進入中國大陸後，流入城鎮的農村勞動力成為人口管理的一大難題：在戶籍制度鬆動卻未解除的情形下，農民工形成一個特殊的身分群體，在城鎮工作與生活，卻無法被納入城鎮的戶口，成為次等公民。換言之，改革開放的經濟成長是建立於扭曲的結構基礎上達成，表現在城鎮地區經濟發達而農村地區牛步發展、沿海地區快速增長而內陸地區遲滯不前、以及各地的常住人口與流動人口的權益差別。   

這點在胡溫時期才有轉變：2002年中共「十六大」提出「城鄉統籌」概念，企圖改革城鄉二元體制以解決城鄉差距。2003年中央農村工作會議上，胡錦濤指出「城鄉一體化」試圖解決城鄉居民的不同國民待遇問題，透過統籌城鄉社會與經濟，推動城市和農村協調發展，打破城鄉分割的體制，加強城鄉間基礎設施和社會事業建設，逐步縮小城鄉差別，整體社會管理的思維便由「城鄉分割」轉向「城鄉統籌」，希冀再進一步轉向「城鄉一體化」，形成城鄉社保制度的整合。胡溫時期的「城鄉一體化」體認到過往粗放式城鎮化的病灶在於城鄉體制的分割，必須加以整合，可以說是後來習李時期「新型城鎮化」的雛型思維。

「新型城鎮化」政策內涵

2013年中共「十八大」提出「新型城鎮化」的指導方針，欲將流動人口市民化，使農村人口向城市聚攏，並減少農村的環境負擔，以提升城市居民生活品質。「新型城鎮化」是2014年由國務院提出，從區域整合的角度，促使大部份農村地區也走向城鎮化，除了引導農村轉移人口落戶於城鎮之外，也希望促使中西部地區人口就近城鎮化，減少東部沿海地區城市的發展壓力，得以整治其轄區內城鄉發展問題（三個一億人規劃）。相關的宏觀思維為以下幾點：

（一）優化城市布局：推進融合式的城鎮聚落形成，促進整體區域的均衡發展，主要政策是區域性整體發展，著名的例子是粵港澳大灣區。

（二）城市的永續發展：改善常見的「城市病」，推動新型城市的優質生態及社會環境，主要政策是遷移污染工業、城鎮綠化、環保節能等等。

（三）農業人口市民化：在有序管理下，逐步讓農業人口轉為城鎮居民身分，主要政策是戶籍制度改革，放寬外來人口在中小型城鎮落戶。

（四）城鄉一體化：改善傳統城鄉二元的弊病，讓城鎮帶動農村發展，進一步促進區域發展的和諧，主要政策是城鄉居民的社會保障整合，以及公共服務的強化。

第一與二點著重區域發展與城市生態平衡，第三與四點則是人口遷移管理與社會福利服務的整合。就第一及二點而言，從胡溫到習李有政策延續性，加大區域發展的步伐，並且更注重環境生態與綠化環保的方向，這樣的模式可以屏除過往單一城市一枝獨秀、周圍地區卻難以企及的困境；發揮母雞帶小雞的功效，並且帶動區域經濟與社會發展。區域治理的另一個特色是避免地方幹部的政績中心主義，形成各自為政而難以宏觀協調的困境。

第三與四點方面，習李則與胡溫有本質上的差異：習李從更宏觀的「2020年小康社會」發展層面思考，提出幾個不同以往的新方向：一、社會保障制度整合協調，達到全民基本保障；二、加大政府補助以消滅貧窮，達到全民小康；三、促進區域協調發展以及內需消費，藉由社會政策擴展以協助「調結構」促進內需消費。呈現出的社會保障特色是制度分立卻內涵整合、全民基本保障卻有補充保障的程度差異、各地社會保障制度框架一致卻容許不同的給付水準。另一方面，習近平宣示中國大陸已經完成脫貧目標，進一步邁向小康社會。

與此相關的是2014年中共中央政治局通過「關於進一步推進戶籍制度改革的意見」，宣告已實行半個多世紀的「農業」和「非農業」二元戶籍管理模式將退出歷史舞台，確立一線大城維持戶籍管制、二線城鎮開放落戶的發展方針。在這個理念引導下，2015年底發布「居住證暫行條例」，讓民眾凡居住在非戶籍地期滿半年以上，並擁有穩定的就業、就學和住所，就可享有當地的義務教育和基本公共服務，並且在2018年全面放寬城市落戶條件，加快戶籍制度改革落實步伐，以及實現2018年進城落戶1,300萬人的目標。

中國大陸「發改委」發布「2019年新型城鎮化建設重點任務」，強調要繼續加大戶籍制度改革力度。二線城市要全面取消落戶限制、一線大城市要全面放開放寬落戶條件，並全面取消包括高校畢業生、新生代農民工等重點群體的落戶限制，超大和特大城市則調整完善積分落戶政策，增加落戶的規模。

另一方面，社會保險制度的整合努力，表現在基礎養老金以及醫療保險制度的實施，並且實現基礎養老金的全國統籌（財務整合）。2018年「國務院關於建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知」直接推動此政策，從7月開始建立養老保險基金中央調劑制度，希冀拉近各地基礎養老金的給付差距，在財務面逐步統一這個制度，經由如此制度改革，調整各地社會保險財務體質差異，同時顧及在各地之間轉換工作的人群權益，對於人口流動有正面助益，可以說透過戶籍改革以及社會保障制度整合，已經打通「新型城鎮化」的任督二脈，有助於實現以人為本的城鎮化。

「兩會」後展望

今年「兩會」審議政府的「十四五規劃」，與「新型城鎮化」直接相關者如下：首先「十四五規劃」設定經濟發展目標為促進國內產業技術升級，建立起內需市場的規模，促進國內消費，可以說「新型城鎮化」在刺激所謂國內大循環的關鍵，其中以人為本的「新型城鎮化」：例如提高居民收入佔比、消除城鄉二元結構將是未來五年的施政重點。另一方面，「新型城鎮化」蘊含宏觀的區域發展視野，強調避免人口過度集中於超大城市，形成頭重腳輕的不均衡發展，取而代之是發揮城市群的綜合效益，合理協調城市群內産業發展，並且優化城市群內特大超大城市的內部空間結構。

「兩會」後最宏偉的戰略藍圖莫過於區域均衡發展，涵蓋相當多的重要制度改革，包括不同區域發展相異但互補的產業經濟、城市群區塊的興起、以及相關的戶籍改革與農村復興計畫，這些方針果真能在5年後落實，將有助於中國大陸的社經發展。習李時期不論在戶籍改革、城鄉一體化、社會保障改革、與流動人口問題上，可以說「新型城鎮化」的全面結構轉型觸及區域協調、經濟調控、以及社會治理的層面，影響相當全面。

其次，「十四五規劃」設定常住人口城鎮化率提高到65%，以及國民平均餘命提高。只是如此一來，「新型城鎮化」面臨一些核心問題：「新型城鎮化」將城鎮範圍擴大，並將農村人口導入城市。一個關鍵議題是城鄉關係，或說是農村發展的角色定位，畢竟不可能將全國都變成城鎮地區，「三農」問題依舊無法迴避。若是模糊以對，「新型城鎮化」反而進一步強化城市做為區域中心的磁吸效應，從而邊陲化農村，就此而言，「新型城鎮化」的農村復興配套措施必須解決農村治理的困境，進而提升農民群體處境。

若要達到擴大內需的效果，「新型城鎮化」策略還面臨兩大挑戰：收入分配不平等和人口老化。由於城鄉與區域發展不均衡，財富集中於少數人，導致大部分家戶沒有多餘財務餘裕可以擴大生活支出；再加上社會福利保障程度仍然不足，無形中導致許多家戶提高儲蓄，進而抑制消費支出。另一方面，少子女化所帶來的人口高齡化後果已經逐步浮現，儘管2015年全面開放「二胎化」，晚近的統計卻顯示政策效果不彰，年輕家戶的生育意願依舊低迷。中國大陸預計在2022年將進入高齡社會，2035年成為超高齡社會（65歲以上群體佔總人口20%以上）；未來人口的減少勢將影響總體消費的成長，是未來「新型城鎮化」的發展瓶頸。

對於兩岸經貿發展，「十四五」後的「新型城鎮化」有重要政策意涵：

（一）城市群區塊的興起以及產業分工將加大中國大陸經濟發展的縱深，形成全方面經濟產業分工鏈，進而成為挑戰臺灣所有相關產業的競爭對手。

（二）區域均衡發展下，地方政府肩負擴大公共服務的任務，意味著社會服務產業蓬勃的商機，有可能成為臺灣相關產業的機遇。

（三）在達成小康社會的目標後，政策眼光已經轉向國富民強的提升；社會政策與社會保障將扮演更為吃重的角色，但是也意味著更強的社會控制，對於往來兩岸或是定居大陸的臺灣人民將有實質影響，例如提供在大陸定居的臺灣居民更進一步的國民待遇，但也加強兩岸交流中臺灣人民到中國大陸交流活動的控制。這種「一緊一鬆」的兩手策略，將是大陸當局對臺的主要方式，我方相關部門及臺商投資宜及早謹慎因應。