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中國大陸碳達峰的行動路徑

  • 資料發布日期:111-04-17
  • 最後更新日期:111-04-18
技術人員在山東省青島市即墨區即發集團有限公司生產廠房屋頂巡檢太陽能發電項目。圖/東方IC

文/謝念億
(中華經濟研究院第一研究所分析師)

中國大陸推動雙碳工作採用「1+N」政策體系,其中《意見》和《方案》為頂層設計文件。2021年10月24日,國務院公布《關於完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(簡稱《意見》),從中央層面對雙碳工作進行總體部署,並正式定調碳達峰、碳中和時間表。

在《意見》發布後,國務院緊接著在10月26日發布《2030年前碳達峰行動方案》(簡稱《方案》),在目標、原則、方向等方面與《意見》保持銜接,聚焦2030年前碳達峰目標。值得關注的是,《方案》針對不同的領域提出碳達峰十大行動(見圖1),使得中國大陸碳達峰的路線圖更加清晰。本文主要梳理《方案》所提之減碳路徑,探討對產業面的影響,並進一步研判中國大陸能耗雙控之情況,提醒臺商可能面對的挑戰並預做準備。

 

一、聚焦能源、工業、建築、交通運輸

碳達峰十大行動可以分為兩部分:第一部分,是針對重點領域和產業的碳達峰實施方案。第二部分,是碳達峰保障體系。其中,前者針對中國大陸能源、工業、城鄉建設、交通運輸等領域做出諸多部署。

首先,在能源領域,碳達峰行動從兩方面出發:一方面,推動重點用煤產業減煤限煤。回顧中國大陸碳排放較高的原因,主要在於化石燃料的大量消耗,其中煤炭的比重位居首位。因此,碳達峰行動明確提出,加速煤炭減量步伐,「十四五」時期嚴格合理控制煤炭消費成長,「十五五」時期逐漸減少。

另一方面,鼓勵潔淨能源發展。對於風電、太陽能等新能源,加速建設風電和太陽能發電基地。到2030年,風電、太陽能發電總裝機容量達到12億千瓦以上。對於水電,「十四五」、「十五五」期間分別新增水電裝機容量4000萬千瓦左右,西南地區以水電為主的可再生能源體系基本建立。對於核電,則是在確保安全的前提下有序發展。

其次,在工業領域,針對「兩高」(高污染、高能耗)產業限產是重要措施,重點放在鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工四大產業。鋼鐵產業以京津冀及周邊地區為重點,繼續壓減鋼鐵產能。有色金屬產業嚴格執行產能置換,嚴控新增產能。建材產業嚴禁新增水泥熟料、平板玻璃產能,推動水泥錯峰生產常態化。石化化工產業嚴控新增煉油和傳統煤化工生產能力。此外,對「兩高」項目全面排查在建項目,對能效水準低於本產業能耗限額准入值的,按有關規定停工整改。研判「兩高」限產主要偏向短期,長期來看,加速節能改造必不可少。

再者,在建築領域,一要加速提升建築能效水準,推動超低能耗建築、低碳建築規模化發展。二要加速優化建築用能結構,推廣綠色低碳建材和綠色建造方式,加速推進新型建築工業化。到2025年,城鎮新建建築全面執行綠色建築標準;城鎮建築可再生能源替代率達到8%,新建公共機構建築、新建廠房屋頂太陽能覆蓋率力爭達到50%。

最後,在交通運輸領域,主要行動包括推動運輸工具裝備低碳轉型、綠色高效交通運輸體系和綠色交通基礎設施建設等。其中,將大力推廣新能源汽車,逐漸降低傳統燃油汽車在新車產銷和汽車保有量中的占比。碳達峰行動提出,到2030年,當年新增新能源、潔淨能源動力的交通工具比例達到40%左右。陸路交通運輸石油消費力爭2030年前達到峰值。除此之外,加速綠色高效交通運輸體系和綠色交通基礎設施建設。

二、碳達峰保障體系

在雙碳政策體系中,除了重點領域和產業的實施方案,還包括保障措施。在政策保障上,以下方面值得關注。

第一,建立統一規範的碳排放統計核算體系。就具體措施而言,加速遙感測量、大數據、雲端計算等新興技術在碳排放實測技術領域的應用,提高統計核算水準。與此同時,參與國際碳排放核算方法研究,以推動建立公平合理的碳排放核算方法體系。

第二,健全法律法規標準。推動《能源法》、《節約能源法》、《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》等制定修訂,以建立有利於綠色低碳發展的法律體系。此外,建立重點企業碳排放核算、報告、核查等標準,這方面也會強化與國際標準協調。

第三,完善經濟政策,其中綠色金融的政策扶持是重要組成。《方案》提出「設立碳減排貨幣政策工具,引導銀行等金融機構為綠色低碳項目提供長期限、低成本資金」,央行在投融資體系中建立一道灌溉管道,引導社會資本向節能環保、新能源、低碳交通運輸裝備和組織方式、碳捕集利用與封存等領域傾斜。

第四,建立健全市場化機制,其中完善碳市場的建設是主要措施。儘管控制企業耗能可以有效降低碳排放,但是也一定程度上對企業的生產經營產生影響。在兼顧經濟成長和低碳建設的雙重考慮下,碳市場的建設愈發重要。2021年7月16日,中國大陸碳市場正式開市,發電產業成首個納入該市場的產業。《方案》提出,建設全國用能權交易市場,完善用能權有償使用和交易制度,做好與能耗雙控制度的銜接。未來,碳交易市場、用能權交易市場都將是市場化減碳的重要平臺。

三、政策執行將更為靈活彈性

2021年上半年,中國大陸部分省市能耗雙控目標完成進度不及預期,下半年針對「兩高」產業陸續頒布限產限電措施。在供給受限疊加預期因素的影響下,上游原材料價格大幅上漲,進而使得中下游企業經營承壓。對於2021年中國大陸無預警的拉閘限電措施,臺商亦普遍反映陸方的政策不確定性高,易造成營運衝擊。

為了避免對部分高耗能產業「一刀切」限電限產等運動式減碳行為,近期陸方決策層多措並舉全力保供穩價。如在2022年「政府工作報告」對雙碳目標發展的表述由2021年「扎實做好雙碳各項工作」轉變為2022年「有序推進雙碳工作、落實碳達峰行動方案」。同時,明確指出要「推動能源革命,確保能源供應,立足資源稟賦,堅持先立後破、通盤謀劃」,反映出大宗商品保供穩價政策仍是重要主線。

此外,2022年不設立單年度能耗目標,改為「在『十四五』規劃期內統籌考核,並留有適當彈性,新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制」之表述,意味著對經濟造成負面影響的限電限產措施不會是常態現象。

另,《方案》明確提出,各地區要「堅持全國一盤棋,不搶跑」,強調避免「一刀切」限電限產或運動式「減碳」。對於下一階段的減碳過程,陸方釋放在節奏上將更加有序之訊息:對於碳排放已經基本穩定的地區,在率先實現碳達峰的基礎上進一步降低碳排放;對於產業結構較輕、能源結構較優的地區,力爭率先實現碳達峰;對於產業結構偏重、能源結構偏煤的地區和資源型地區,力爭與全國同步實現碳達峰。

四、小結

整體來看,當前中國大陸碳達峰行動總體呈現出全面綠色轉型、有序安全降碳、強化責任落地三方面特徵。其中,能源方面是碳達峰目標的實施重點,係從行動順序上來看,能源部門減排、工業部門減排、建築領域減排、交通部門減排依次展開。可以預期的是,一方面,碳排放較高的傳統產業短期供給受限,並將接受節能改造和轉型;另一方面,新能源的發展將會得到更多支持。

其他配套方面,除了關注綠色金融、碳金融、碳交易方面具體政策實施以及市場發展趨勢外,碳排放、能耗、碳匯相關的統計監測服務也是關注重點。此外,不應忽視相關政策與中國大陸對外開放政策的連結性。《意見》和《方案》均提出要注重國際間的交流合作,在全球減排責任與經濟發展中權衡,故研判中國大陸可能參照國際通行做法,完善其綠色規則。

綜上,中國大陸推動雙碳相關政策,在執行面遭遇不少難點,包括:新冠肺炎疫情存在隨時反撲的風險,封城管制作為對產業發展影響重大;節能減排對傳統產業影響巨大,對產業轉型阻力相對較大;再者,新興產業的發展往往需要新技術的支援,需要不斷的研發和投入等。陸方政策上必須權衡經濟發展與雙碳目標的平衡,政策如何拿捏並非容易之事,未來能否依據現有設想有序推動,將是後續觀察重點。

 

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