文/謝念億
(中華經濟研究院第一研究所分析師)

中國大陸推動雙碳工作採用「1+N」政策體系，其中《意見》和《方案》為頂層設計文件。2021年10月24日，國務院公布《關於完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（簡稱《意見》），從中央層面對雙碳工作進行總體部署，並正式定調碳達峰、碳中和時間表。

在《意見》發布後，國務院緊接著在10月26日發布《2030年前碳達峰行動方案》（簡稱《方案》），在目標、原則、方向等方面與《意見》保持銜接，聚焦2030年前碳達峰目標。值得關注的是，《方案》針對不同的領域提出碳達峰十大行動（見圖1），使得中國大陸碳達峰的路線圖更加清晰。本文主要梳理《方案》所提之減碳路徑，探討對產業面的影響，並進一步研判中國大陸能耗雙控之情況，提醒臺商可能面對的挑戰並預做準備。

一、聚焦能源、工業、建築、交通運輸

碳達峰十大行動可以分為兩部分：第一部分，是針對重點領域和產業的碳達峰實施方案。第二部分，是碳達峰保障體系。其中，前者針對中國大陸能源、工業、城鄉建設、交通運輸等領域做出諸多部署。

首先，在能源領域，碳達峰行動從兩方面出發：一方面，推動重點用煤產業減煤限煤。回顧中國大陸碳排放較高的原因，主要在於化石燃料的大量消耗，其中煤炭的比重位居首位。因此，碳達峰行動明確提出，加速煤炭減量步伐，「十四五」時期嚴格合理控制煤炭消費成長，「十五五」時期逐漸減少。

另一方面，鼓勵潔淨能源發展。對於風電、太陽能等新能源，加速建設風電和太陽能發電基地。到2030年，風電、太陽能發電總裝機容量達到12億千瓦以上。對於水電，「十四五」、「十五五」期間分別新增水電裝機容量4000萬千瓦左右，西南地區以水電為主的可再生能源體系基本建立。對於核電，則是在確保安全的前提下有序發展。

其次，在工業領域，針對「兩高」（高污染、高能耗）產業限產是重要措施，重點放在鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工四大產業。鋼鐵產業以京津冀及周邊地區為重點，繼續壓減鋼鐵產能。有色金屬產業嚴格執行產能置換，嚴控新增產能。建材產業嚴禁新增水泥熟料、平板玻璃產能，推動水泥錯峰生產常態化。石化化工產業嚴控新增煉油和傳統煤化工生產能力。此外，對「兩高」項目全面排查在建項目，對能效水準低於本產業能耗限額准入值的，按有關規定停工整改。研判「兩高」限產主要偏向短期，長期來看，加速節能改造必不可少。

再者，在建築領域，一要加速提升建築能效水準，推動超低能耗建築、低碳建築規模化發展。二要加速優化建築用能結構，推廣綠色低碳建材和綠色建造方式，加速推進新型建築工業化。到2025年，城鎮新建建築全面執行綠色建築標準；城鎮建築可再生能源替代率達到8%，新建公共機構建築、新建廠房屋頂太陽能覆蓋率力爭達到50%。

最後，在交通運輸領域，主要行動包括推動運輸工具裝備低碳轉型、綠色高效交通運輸體系和綠色交通基礎設施建設等。其中，將大力推廣新能源汽車，逐漸降低傳統燃油汽車在新車產銷和汽車保有量中的占比。碳達峰行動提出，到2030年，當年新增新能源、潔淨能源動力的交通工具比例達到40%左右。陸路交通運輸石油消費力爭2030年前達到峰值。除此之外，加速綠色高效交通運輸體系和綠色交通基礎設施建設。

二、碳達峰保障體系

在雙碳政策體系中，除了重點領域和產業的實施方案，還包括保障措施。在政策保障上，以下方面值得關注。

第一，建立統一規範的碳排放統計核算體系。就具體措施而言，加速遙感測量、大數據、雲端計算等新興技術在碳排放實測技術領域的應用，提高統計核算水準。與此同時，參與國際碳排放核算方法研究，以推動建立公平合理的碳排放核算方法體系。

第二，健全法律法規標準。推動《能源法》、《節約能源法》、《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》等制定修訂，以建立有利於綠色低碳發展的法律體系。此外，建立重點企業碳排放核算、報告、核查等標準，這方面也會強化與國際標準協調。

第三，完善經濟政策，其中綠色金融的政策扶持是重要組成。《方案》提出「設立碳減排貨幣政策工具，引導銀行等金融機構為綠色低碳項目提供長期限、低成本資金」，央行在投融資體系中建立一道灌溉管道，引導社會資本向節能環保、新能源、低碳交通運輸裝備和組織方式、碳捕集利用與封存等領域傾斜。

第四，建立健全市場化機制，其中完善碳市場的建設是主要措施。儘管控制企業耗能可以有效降低碳排放，但是也一定程度上對企業的生產經營產生影響。在兼顧經濟成長和低碳建設的雙重考慮下，碳市場的建設愈發重要。2021年7月16日，中國大陸碳市場正式開市，發電產業成首個納入該市場的產業。《方案》提出，建設全國用能權交易市場，完善用能權有償使用和交易制度，做好與能耗雙控制度的銜接。未來，碳交易市場、用能權交易市場都將是市場化減碳的重要平臺。

三、政策執行將更為靈活彈性

2021年上半年，中國大陸部分省市能耗雙控目標完成進度不及預期，下半年針對「兩高」產業陸續頒布限產限電措施。在供給受限疊加預期因素的影響下，上游原材料價格大幅上漲，進而使得中下游企業經營承壓。對於2021年中國大陸無預警的拉閘限電措施，臺商亦普遍反映陸方的政策不確定性高，易造成營運衝擊。

為了避免對部分高耗能產業「一刀切」限電限產等運動式減碳行為，近期陸方決策層多措並舉全力保供穩價。如在2022年「政府工作報告」對雙碳目標發展的表述由2021年「扎實做好雙碳各項工作」轉變為2022年「有序推進雙碳工作、落實碳達峰行動方案」。同時，明確指出要「推動能源革命，確保能源供應，立足資源稟賦，堅持先立後破、通盤謀劃」，反映出大宗商品保供穩價政策仍是重要主線。

此外，2022年不設立單年度能耗目標，改為「在『十四五』規劃期內統籌考核，並留有適當彈性，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制」之表述，意味著對經濟造成負面影響的限電限產措施不會是常態現象。

另，《方案》明確提出，各地區要「堅持全國一盤棋，不搶跑」，強調避免「一刀切」限電限產或運動式「減碳」。對於下一階段的減碳過程，陸方釋放在節奏上將更加有序之訊息：對於碳排放已經基本穩定的地區，在率先實現碳達峰的基礎上進一步降低碳排放；對於產業結構較輕、能源結構較優的地區，力爭率先實現碳達峰；對於產業結構偏重、能源結構偏煤的地區和資源型地區，力爭與全國同步實現碳達峰。

四、小結

整體來看，當前中國大陸碳達峰行動總體呈現出全面綠色轉型、有序安全降碳、強化責任落地三方面特徵。其中，能源方面是碳達峰目標的實施重點，係從行動順序上來看，能源部門減排、工業部門減排、建築領域減排、交通部門減排依次展開。可以預期的是，一方面，碳排放較高的傳統產業短期供給受限，並將接受節能改造和轉型；另一方面，新能源的發展將會得到更多支持。

其他配套方面，除了關注綠色金融、碳金融、碳交易方面具體政策實施以及市場發展趨勢外，碳排放、能耗、碳匯相關的統計監測服務也是關注重點。此外，不應忽視相關政策與中國大陸對外開放政策的連結性。《意見》和《方案》均提出要注重國際間的交流合作，在全球減排責任與經濟發展中權衡，故研判中國大陸可能參照國際通行做法，完善其綠色規則。

綜上，中國大陸推動雙碳相關政策，在執行面遭遇不少難點，包括：新冠肺炎疫情存在隨時反撲的風險，封城管制作為對產業發展影響重大；節能減排對傳統產業影響巨大，對產業轉型阻力相對較大；再者，新興產業的發展往往需要新技術的支援，需要不斷的研發和投入等。陸方政策上必須權衡經濟發展與雙碳目標的平衡，政策如何拿捏並非容易之事，未來能否依據現有設想有序推動，將是後續觀察重點。