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中國大陸《市場准入負面清單(2022年版)》的調整重點分析

  • 資料發布日期:111-05-12
  • 最後更新日期:111-05-12
市場准入負面清單

文/鄭至涵
(中華經濟研究院第一研究所輔佐研究員)

2022年3月25日,中國大陸國家發改委及商務部聯合公布《關於印發〈市場准入負面清單(2022年版)〉的通知》1,此為2018年正式實施負面清單制度以來第4個《市場准入負面清單》版本,2020年12月10日發布之清單(2020年版)同時廢止。

《市場准入負面清單》2列出中國大陸境內禁止或經許可方可投資經營的行業、領域、業務等範圍,適用於中國大陸境內外投資者等各類市場主體的一致性管理措施,因此對外資企業而言有類似國民待遇的效果。

觀察清單(2022年版)列有禁止准入事項6項,許可准入事項111項,共計117項,整體較上(2020年)版清單減少6項。其中禁止准入事項新增1項、許可准入事項新增1項與刪減8項,其餘多是調整相關管理措施內容。

值得注意的是,《通知》特別強調要嚴格落實「全國一張清單」管理要求,確保「一單盡列、單外無單」;實現事前事中事後全鏈條全領域監管,提高監管的精準性與有效性,強化反壟斷監管,防止資本無序擴張、野蠻生長、違規炒作等行為衝擊經濟社會發展秩序,及完善准入機制、審批機制、社會信用體系和激勵懲戒機制、商事登記制度等。以下針對清單(2022年版)調整重點進行整理評析。

一、禁止准入類事項之調整,強化監管、反壟斷政策意涵

由於《市場准入負面清單》禁止准入類事項較少,故市場高度關注相關調整,此次主要體現在新聞傳媒、教育與金融這三大領域,突顯官方意圖強化媒體與教育之監管,同時防控金融、互聯網的壟斷情形。

清單(2022年版)在「禁止違規開展互聯網相關經營活動」事項中,刪除「非公有資本不得介入互聯網新聞資訊採編業務;任何組織不得設立中外合資經營、中外合作經營和外資經營的互聯網新聞資訊服務單位」之措施,但新增1條「禁止違規開展新聞傳媒相關業務」事項,擴大禁止非公有資本參與新聞傳媒業務之範圍,詳表1。

表1 《清單(2022年版)》禁止違規開展新聞傳媒相關業務內容

一、禁止準入類

項目號

禁止或許可事項

事項編碼

禁止或許可准入措施描述

主管部門

地方性許可事項

6

禁止違規開展新聞傳媒相關業務

100006

非公有資本不得從事新聞編播發業務

 

非公有資本不得投資設立和經營新聞機構,包括但不限於通訊社、報刊出版單位、廣播電視播出機構、廣播電視站以及互聯網新聞資訊編發布服務機構等

 

非公有資本不得經營新聞機構的版面、頻率、頻道、欄目、公眾帳號等

 

非公有資本不得從事涉及政治、經濟、軍事、外交,重大社會、文化、科技、衛生、教育、體育以及其他關係政治方向、輿論導向和價值取向等活動、事件的實況直播業務

 

非公有資本不得引進境外主體發布的新聞

 

非公有資本不得舉辦新聞輿論領域論壇峰會和評獎評選活動

新聞出版署

廣電總局

國家網信辦

 

資料來源:本研究整理。

新增事項將非公有資本禁止准入範圍從互聯網擴大至新聞採編產業,並禁止再編譯境外媒體新聞。《德國之聲》引述多位中國大陸學者觀點指出,此舉應是要排除、限制或控制非公有資本進入新聞資訊的傳播領域,防止其成為國外政治勢力、商業力量的傳播媒介,同時加強政府對新聞的管控力道,強化運用公有資本主導時事新聞輿論3。研判未來中國大陸新聞領域或逐步邁入強監管階段。

其次,2021年7月24日中國大陸發布之《關於進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》(簡稱「雙減」政策),也體現在禁止准入事項第1條「法律、法規、國務院決定等明確設立且與市場准入相關的禁止性規定」的附件─《與市場准入相關的禁止性規定》,與教育規範相關內容從5條增加至9條,詳表2。

表2 《與市場准入相關的禁止性規定》的教育領域新增內容

(十三)教育

序號

禁止措施

設立依據

管理部門

138

實施義務教育的公辦學校不得舉辦或參與舉辦民辦學校,也不得轉為民辦學校。其他公辦學校不得舉辦或參與舉辦營利性民辦學校(實施職業教育的公辦學校舉辦或參與舉辦實施職業教育的營利性民辦學校,適用《民辦教育促進法實施條例》等法律法規的有關規定)

《民辦教育促進法實施條例》

教育部

139

地方人民政府不得利用國有企業、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學校

《民辦教育促進法實施條例》

教育部

140

任何社會組織和個人不得通過兼併收購、協定控制等方式控制實施義務教育的民辦學校、實施學前教育的非營利性民辦學校

《民辦教育促進法實施條例》

教育部

141

義務教育階段學科類培訓機構一律不得上市融資,嚴禁資本化運作;上市公司不得通過股票市場融資投資義務教育階段學科類培訓機構,不得通過發行股份或支付現金等方式購買義務教育階段學科類培訓機構資產(對面向普通高中學生的學科類校外培訓機構的管理參照執行)

《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》

教育部

發展改革委

市場監管總局

證監會

資料來源:本研究整理。

第三,在「禁止違規開展金融相關經營活動」事項中,針對「對於非金融機構、不從事金融活動的企業,在註冊名稱和經營範圍中不得使用的字樣」,新增5個字樣,包括「理財、財富管理、股權重籌、金融以及交易中心」,其中「理財」與「金融」從「原則上不得使用」收緊為「不得使用」;同時該事項主管部門也增加了「國家互聯網資訊辦公室」。

二、許可准入類項目之調整

(一)合併縮減部分

2018年12月中國大陸發改委、商務部正式發布第一份《市場准入負面清單》後,陸續於2019年、2020年和2022年進行三次縮減,列出事項由2018年的151項減少至117項,縮減約23%。

此次清單(2022年版)事項縮減主要表現在許可准入類(詳表3),且大多是採取合併縮減方式,並調整行業領域與管理措施的適配性。而這種調整模式也是整體清單的修改主調,例如將批發和零售業的「未獲得許可或履行法定程式,不得從事藥品、醫療器械等特定產品的批發零售、經營和進出口」事項修改為「未獲得許可,不得從事特定藥品、醫療器械經營」;將原隸屬批發零售業範疇的「麻醉藥品和精神藥品進出口准許證核發」之措施調整至製造業「未獲得許可,不得從事藥品的生產、銷售或進出口」事項的「麻醉藥品、精神藥品生產企業許可、進出口許可」措施。

表3 《清單(2022年版)》許可准入類項目新增刪減內容

產業別

事項與措施調整

刪除

新增

農林漁牧業

刪除事項「未獲得許可,不得從事農藥的登記試驗、生產和經營」。

 

製造業

 

新增事項「未獲得許可,不得從事農藥的登記試驗、生產、經營和進口」。

資訊傳輸、軟體和資訊技術服務業

刪除事項「未獲得許可,不得租用境外衛星資源或設立國際通信出入口局」。

在「未獲得許可,不得經營電信業務、建設和使用電信網絡或使用通信資源」事項,增加「境內單位租用境外衛星資源核准」、「設立國際通信出入口局審批」措施。

金融業

刪除事項「未獲得許可,不得發行股票或進行特定上市公司併購重組」。

在「未獲得許可或履行規定程序,不得從事證券投資、衍生產品發行、外匯等相關業務」事項,增加「公司發行股票、存托憑證註冊、核准」之措施。

租賃和商務服務業

刪除事項「未獲得許可,不得從事涉外統計調查業務」。

在「未獲得許可,不得從事法律服務或特定諮詢、調查、智慧財產權服務」事項,增加「涉外統計調查資格認定、涉外社會調查項目審批」之措施。

水利、環境和公共設施管理業

刪除事項「未獲得許可或資質認定,不得進行限定領域內雷電防護裝置施工,不得從事雷電防護裝置檢測工作」。

 

建築業

 

在「未取得許可,不得從事建築業及房屋、土木工程、海洋工程等相關項目建設」事項,增加「雷電防護裝置設計審核」措施。

科學研究和技術服務業

 

在「未獲得許可,不得從事檢驗、檢測、認證業務」事項,增加「雷電防護裝置檢測單位資質認定」之措施。

教育

刪除事項「未獲得許可,不得開展保安培訓業務」。

修改舊版事項「未獲得許可,不得設立、分立、合併、變更、終止學校、幼兒園」,擴大範圍成「未獲得許可,不得設立特定教育機構」。

衛生和社會工作

刪除事項「未獲得許可或資質條件,不得從事醫療放射性產品相關業務」。

在「未獲得許可,不得設置特定醫療機構或從事特定醫療業務」事項,增加「放射源診療技術和醫用輻射機構許可」之措施。

《互聯網市場准入禁止許可目錄》許可類事項

刪除事項「未獲得許可,不得從事互聯網金融資訊服務」。

 

資料來源:本研究整理。

(二)寬緊調整

基於清單(2022年版)「非禁即入」的原則,事項或措施刪除部分可視為放寬領域,增加則為收緊領域,以下分別列舉部分內容,以供參考。

鬆綁放寬部份,例如:

1.在農、林、牧、漁業的「未獲得許可,不得從事林木經營或利用森林資源、濕地資源開展生產經營活動」事項中,刪除「國家級森林公園設立審批」、「省級以下森林公園設立審批、經營權流轉核准;設立濕地公園審批」等措施。
2.在電力、熱力、燃氣及水生產和供應業「未獲得許可,不得從事電力和市政公用領域特定業務」事項中,刪除「京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原等區域嚴格控制燃煤機組新增裝機規模」措施。
3. 在批發和零售業「未獲得許可,不得從事特定糧油經營業務」事項中,刪除「糧食收購資格認定」措施。
4. 將批發和零售業「未獲得許可或履行法定程式,不得從事藥品、醫療器械等特定產品的批發零售、經營和進出口」事項修改為「未獲得許可,不得從事特定藥品、醫療器械經營」,並刪除「進口藥品、港澳臺醫藥產品(包括進口藥品、進口藥材、臨時進口藥品)註冊審批(藥品註冊證書核發;影響藥品安全性、有效性和品質可控性的事項重大變更申請審批;有效期滿後的再註冊核准)」措施。

收緊限制部份,例如:

1. 文化、體育和娛樂領域的「未獲得許可,不得設立出版傳媒機構或從事特定出版傳媒相關業務」事項中,增加「時政類新聞轉載服務業務審批」措施。
2. 針對《互聯網市場准入禁止許可目錄》的許可類事項的「未獲得許可,不得從事互聯網資訊傳輸和資訊服務」事項中,增加「從事具有媒體屬性和輿論動員功能的公共帳號平臺服務,應當取得法律法規規定的相關資質」等措施。
3. 在製造業「未獲得許可,不得從事特定化學品的生產經營及項目建設,不得從事金屬冶煉項目建設」事項中,增加「第二、三類和含磷硫氟的第四類監控化學品生產設施建設審批」、「第一、二、三類監控化學品及其生產技術、專用設備進出口單位審批、進出口審批」、「第二類監控化學品經營、使用及改變使用目的許可」、「危險化學品(另有規定的除外)安全生產許可」、「劇毒化學品道路運輸通行許可」等措施;「未獲得許可,不得從事醫療器械或化妝品的生產與進口」事項中,增加「特殊化妝品、風險程度較高的化妝品新原料註冊審批」之措施。研判有加強新興市場監管、維護民眾健康的意涵。
4. 在水利、環境和公共設施管理業中,將「未獲得許可,不得開發利用無居民海島」事項修改為「未獲得許可,不得使用海域、鋪設海底電纜管道、開發利用無居民海島」,並增加「海底電纜管道鋪設路由調查勘測、鋪設施工審批」、「海域使用權審批(含招拍掛)」等措施。

三、結論

中國大陸《市場准入負面清單》採「非禁即入」原則,但並非表示市場主體可任意進入負面清單之外的業務領域,而是仍需通過相關部門和地方政府的審批。但由於這些單位不能再隨意發布對市場准入環節的審批措施,因此審批環節相對會較為簡化。綜觀《清單(2022年版)》,雖加強反壟斷強監管內涵,但整體還是朝向減少禁入、活躍市場的方向發展。

另,2022年4月10日,中國大陸國務院發布《關於加快建設全國統一大市場的意見》,強調「實行統一的市場准入制度」有助於強化市場基礎制度規則統一,研判未來《市場准入負面清單》的重要性與指引性將更為突出。

對臺商而言,當前中國大陸各式負面清單管理模式下,各有其適用性問題需要釐清。由於《市場准入負面清單》是全國一致待遇,不論內外資與設立地點,如果臺商赴陸投資於非設於自貿試驗區,應先適用《外資准入負面清單》,再適用《市場准入負面清單》;若是在自貿試驗區進行投資,則先適用《自貿試驗區外資准入負面清單》,再適用《市場准入負面清單》。同時,中國大陸針對《市場准入負面清單》加強監管對企業經營行為之風險影響,尤其在媒體、教育、互聯網、金融等領域,將會面臨更多監管措施。
 


1. 「關於印發《市場准入負面清單(2022年版)》的通知」,中國大陸發改委,2022年3月25日,https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202203/t20220325_1320233.html?code=&state=123
2. 清單架構分為禁止、許可兩類,被納入禁止准入類之事項,市場主體不得進入,行政機關不予審批核准,不得辦理相關手續;被列入許可准入類之事項,相關資格的要求和程序、技術標準和許可要求等,由市場主體提出申請,行政機關依法給予是否准入的決定、或由市場主體依政府規定的准入條件和方式進入。而在市場准入負面清單外的行業、領域、業務等,各類市場主體皆可依法平等進入。
3. 「中國擬禁非公有資本從事新聞業務言論自由再受限」,德國之聲,2021年10月12日,https://www.dw.com/zh/中國擬禁非公有資本從事新聞業務-言論自由再受限/a-59478572。
 

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