文/鄭至涵
(中華經濟研究院第一研究所輔佐研究員)

2022年3月25日，中國大陸國家發改委及商務部聯合公布《關於印發〈市場准入負面清單（2022年版）〉的通知》¹，此為2018年正式實施負面清單制度以來第4個《市場准入負面清單》版本，2020年12月10日發布之清單（2020年版）同時廢止。

《市場准入負面清單》²列出中國大陸境內禁止或經許可方可投資經營的行業、領域、業務等範圍，適用於中國大陸境內外投資者等各類市場主體的一致性管理措施，因此對外資企業而言有類似國民待遇的效果。

觀察清單（2022年版）列有禁止准入事項6項，許可准入事項111項，共計117項，整體較上（2020年）版清單減少6項。其中禁止准入事項新增1項、許可准入事項新增1項與刪減8項，其餘多是調整相關管理措施內容。

值得注意的是，《通知》特別強調要嚴格落實「全國一張清單」管理要求，確保「一單盡列、單外無單」；實現事前事中事後全鏈條全領域監管，提高監管的精準性與有效性，強化反壟斷監管，防止資本無序擴張、野蠻生長、違規炒作等行為衝擊經濟社會發展秩序，及完善准入機制、審批機制、社會信用體系和激勵懲戒機制、商事登記制度等。以下針對清單（2022年版）調整重點進行整理評析。

一、禁止准入類事項之調整，強化監管、反壟斷政策意涵

由於《市場准入負面清單》禁止准入類事項較少，故市場高度關注相關調整，此次主要體現在新聞傳媒、教育與金融這三大領域，突顯官方意圖強化媒體與教育之監管，同時防控金融、互聯網的壟斷情形。

清單（2022年版）在「禁止違規開展互聯網相關經營活動」事項中，刪除「非公有資本不得介入互聯網新聞資訊採編業務；任何組織不得設立中外合資經營、中外合作經營和外資經營的互聯網新聞資訊服務單位」之措施，但新增1條「禁止違規開展新聞傳媒相關業務」事項，擴大禁止非公有資本參與新聞傳媒業務之範圍，詳表1。

新增事項將非公有資本禁止准入範圍從互聯網擴大至新聞採編產業，並禁止再編譯境外媒體新聞。《德國之聲》引述多位中國大陸學者觀點指出，此舉應是要排除、限制或控制非公有資本進入新聞資訊的傳播領域，防止其成為國外政治勢力、商業力量的傳播媒介，同時加強政府對新聞的管控力道，強化運用公有資本主導時事新聞輿論³。研判未來中國大陸新聞領域或逐步邁入強監管階段。

其次，2021年7月24日中國大陸發布之《關於進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（簡稱「雙減」政策），也體現在禁止准入事項第1條「法律、法規、國務院決定等明確設立且與市場准入相關的禁止性規定」的附件─《與市場准入相關的禁止性規定》，與教育規範相關內容從5條增加至9條，詳表2。

第三，在「禁止違規開展金融相關經營活動」事項中，針對「對於非金融機構、不從事金融活動的企業，在註冊名稱和經營範圍中不得使用的字樣」，新增5個字樣，包括「理財、財富管理、股權重籌、金融以及交易中心」，其中「理財」與「金融」從「原則上不得使用」收緊為「不得使用」；同時該事項主管部門也增加了「國家互聯網資訊辦公室」。

二、許可准入類項目之調整

（一）合併縮減部分

2018年12月中國大陸發改委、商務部正式發布第一份《市場准入負面清單》後，陸續於2019年、2020年和2022年進行三次縮減，列出事項由2018年的151項減少至117項，縮減約23%。

此次清單（2022年版）事項縮減主要表現在許可准入類（詳表3），且大多是採取合併縮減方式，並調整行業領域與管理措施的適配性。而這種調整模式也是整體清單的修改主調，例如將批發和零售業的「未獲得許可或履行法定程式，不得從事藥品、醫療器械等特定產品的批發零售、經營和進出口」事項修改為「未獲得許可，不得從事特定藥品、醫療器械經營」；將原隸屬批發零售業範疇的「麻醉藥品和精神藥品進出口准許證核發」之措施調整至製造業「未獲得許可，不得從事藥品的生產、銷售或進出口」事項的「麻醉藥品、精神藥品生產企業許可、進出口許可」措施。

（二）寬緊調整

基於清單（2022年版）「非禁即入」的原則，事項或措施刪除部分可視為放寬領域，增加則為收緊領域，以下分別列舉部分內容，以供參考。

鬆綁放寬部份，例如：

1.在農、林、牧、漁業的「未獲得許可，不得從事林木經營或利用森林資源、濕地資源開展生產經營活動」事項中，刪除「國家級森林公園設立審批」、「省級以下森林公園設立審批、經營權流轉核准；設立濕地公園審批」等措施。
2.在電力、熱力、燃氣及水生產和供應業「未獲得許可，不得從事電力和市政公用領域特定業務」事項中，刪除「京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原等區域嚴格控制燃煤機組新增裝機規模」措施。
3. 在批發和零售業「未獲得許可，不得從事特定糧油經營業務」事項中，刪除「糧食收購資格認定」措施。
4. 將批發和零售業「未獲得許可或履行法定程式，不得從事藥品、醫療器械等特定產品的批發零售、經營和進出口」事項修改為「未獲得許可，不得從事特定藥品、醫療器械經營」，並刪除「進口藥品、港澳臺醫藥產品（包括進口藥品、進口藥材、臨時進口藥品）註冊審批（藥品註冊證書核發；影響藥品安全性、有效性和品質可控性的事項重大變更申請審批；有效期滿後的再註冊核准）」措施。

收緊限制部份，例如：

1. 文化、體育和娛樂領域的「未獲得許可，不得設立出版傳媒機構或從事特定出版傳媒相關業務」事項中，增加「時政類新聞轉載服務業務審批」措施。
2. 針對《互聯網市場准入禁止許可目錄》的許可類事項的「未獲得許可，不得從事互聯網資訊傳輸和資訊服務」事項中，增加「從事具有媒體屬性和輿論動員功能的公共帳號平臺服務，應當取得法律法規規定的相關資質」等措施。
3. 在製造業「未獲得許可，不得從事特定化學品的生產經營及項目建設，不得從事金屬冶煉項目建設」事項中，增加「第二、三類和含磷硫氟的第四類監控化學品生產設施建設審批」、「第一、二、三類監控化學品及其生產技術、專用設備進出口單位審批、進出口審批」、「第二類監控化學品經營、使用及改變使用目的許可」、「危險化學品（另有規定的除外）安全生產許可」、「劇毒化學品道路運輸通行許可」等措施；「未獲得許可，不得從事醫療器械或化妝品的生產與進口」事項中，增加「特殊化妝品、風險程度較高的化妝品新原料註冊審批」之措施。研判有加強新興市場監管、維護民眾健康的意涵。
4. 在水利、環境和公共設施管理業中，將「未獲得許可，不得開發利用無居民海島」事項修改為「未獲得許可，不得使用海域、鋪設海底電纜管道、開發利用無居民海島」，並增加「海底電纜管道鋪設路由調查勘測、鋪設施工審批」、「海域使用權審批（含招拍掛）」等措施。

三、結論

中國大陸《市場准入負面清單》採「非禁即入」原則，但並非表示市場主體可任意進入負面清單之外的業務領域，而是仍需通過相關部門和地方政府的審批。但由於這些單位不能再隨意發布對市場准入環節的審批措施，因此審批環節相對會較為簡化。綜觀《清單（2022年版）》，雖加強反壟斷強監管內涵，但整體還是朝向減少禁入、活躍市場的方向發展。

另，2022年4月10日，中國大陸國務院發布《關於加快建設全國統一大市場的意見》，強調「實行統一的市場准入制度」有助於強化市場基礎制度規則統一，研判未來《市場准入負面清單》的重要性與指引性將更為突出。

對臺商而言，當前中國大陸各式負面清單管理模式下，各有其適用性問題需要釐清。由於《市場准入負面清單》是全國一致待遇，不論內外資與設立地點，如果臺商赴陸投資於非設於自貿試驗區，應先適用《外資准入負面清單》，再適用《市場准入負面清單》；若是在自貿試驗區進行投資，則先適用《自貿試驗區外資准入負面清單》，再適用《市場准入負面清單》。同時，中國大陸針對《市場准入負面清單》加強監管對企業經營行為之風險影響，尤其在媒體、教育、互聯網、金融等領域，將會面臨更多監管措施。
 

1. 「關於印發《市場准入負面清單（2022年版）》的通知」，中國大陸發改委，2022年3月25日。
2. 清單架構分為禁止、許可兩類，被納入禁止准入類之事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批核准，不得辦理相關手續；被列入許可准入類之事項，相關資格的要求和程序、技術標準和許可要求等，由市場主體提出申請，行政機關依法給予是否准入的決定、或由市場主體依政府規定的准入條件和方式進入。而在市場准入負面清單外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。
3. 「中國擬禁非公有資本從事新聞業務言論自由再受限」，德國之聲，2021年10月12日。