文/ 謝念億(中華經濟研究院第一研究所分析師)

中國大陸發改委與商務部於2025年12月24日發布《鼓勵外商投資產業目錄（2025年版）》，自2026年2月1日起實施，同時廢止2022年的版本[1]。此次改版幅度頗大，與2022年版本相比，新版目錄增加205條、修改303條。其中，全國版目錄共619條，增加100條、修改131條；地區版目錄共1,060條，增加105條、修改172條。

《鼓勵外商投資產業目錄》是陸方引導外資流向、彌補較弱產業、促進區域協調發展的重要政策文件，故其每次修訂均可反映當前中國大陸經濟發展的戰略重心與產業升級的關鍵領域。根據發改委政策解讀指出，新版目錄的總體修訂考量係為落實穩外資策略，引導更多外商投資先進製造業、現代服務業、高新技術、節能環保等產業領域，以及振興中西部和東北等地區[2]。以下說明其所釋出的政策訊號。

一、產業政策重心轉向高階創新能力與關鍵技術補鏈

新版《鼓勵外商投資產業目錄》在戰略性新興產業的配置上，展現出比以往更清楚且具體的政策指向。相較早期偏重製造規模與產業導入，新版目錄更強調技術密集度、附加價值與產業鏈關鍵節點的補強，顯示政策制定者將外資角色定位為「參與核心能力建立」的重要力量。

在數位經濟與先進計算領域，目錄明確納入人工智慧、量子資訊、區塊鏈等前沿科技，並進一步點名量子電腦、類腦運算、腦機介面核心元件，以及生成式人工智慧技術的研發與製造。相關條目不僅涵蓋應用層面，更觸及底層系統與核心演算法，反映政策重心已由傳統硬體生產，轉向具顛覆性潛力的高階創新能力培育。

在半導體產業方面，鼓勵範圍由晶片設計與製造，延伸至先進封裝測試、關鍵設備與材料，並將半導體設備腔體清洗與修復服務納入鼓勵項目，顯示政策已注意到產業鏈中長期被忽略、但攸關穩定性與永續性的環節。

在高端裝備與智慧製造領域，目錄大幅擴充工業母機、機器人、航太與海洋工程相關項目，並對大型飛行器、航空發動機、燃氣渦輪機、衛星通訊與深海探測裝備等，提出更系統性的支持方向，突顯對關鍵零組件與基礎製程能力的重視。

在生技醫藥領域，新版目錄除延續對創新藥與高端製劑的支持外，新增細胞治療、核酸藥物與放射性藥物，並特別納入罕見疾病與兒科用藥，顯示政策同時關注產業前沿性與公共健康需求。整體而言，目錄在戰略性新興產業的調整，清楚傳遞出「以外資參與高端創新與關鍵技術補鏈」的政策訊號。

二、以全產業鏈視角推動綠色低碳轉型

雙碳目標成為新版目錄修訂的重要主軸之一，相關調整不僅聚焦單一技術或設備，而是採取較為完整的產業鏈配置邏輯。在新能源與潔淨能源領域，除既有的太陽能與風能外，氫能、儲能與生質能的著墨顯著增加。

在氫能方面，目錄涵蓋製備、儲存、運輸、燃料電池與加氫基礎設施，並進一步延伸至以再生能源電解水製氫，及轉化為氨或甲醇等載體的多元應用情境，顯示政策對氫能整體系統建立的重視。

新型儲能技術則被獨立列項，明確支持電化學、壓縮空氣、飛輪及氫（氨）儲能等多元形式，突顯能源系統彈性與穩定性在政策中的重要性。

在循環經濟與環境技術方面，目錄將重點由末端處理轉向資源使用效率的提升，擴大納入退役風電葉片、廢棄太陽能模組、動力電池與廢舊紡織品等回收與再製造技術，反映將廢棄物視為可再利用資源的治理思維。

同時，在傳統產業領域，目錄持續鼓勵碳捕集、利用與封存（Carbon Capture Utilisation and Storage, CCUS）、工業用水效率提升及污染物整合治理等技術，顯示政策並非單純淘汰高耗能產業，而是引導其透過技術升級朝向低碳化調整。

三、服務業角色由消費補充轉向產業升級支援

新版目錄在服務業的調整，呈現出明顯的結構轉變，即服務業不再僅被視為消費端補充，而是被賦予支撐產業體系運作與升級的重要功能。

在消費性服務業方面，新增項目集中於住宿、餐飲、旅遊、健康與生活服務，並首次鼓勵露營產業、民宿設計與品牌營運等，反映政策對體驗型與休閒型消費的重視。文化、體育與娛樂產業中，鄉村旅遊、康養與生態旅遊、冰雪旅遊及體育旅遊等條目，也顯示服務業與內需結構升級的連動。

在生產性服務業方面，新版目錄顯著擴充與研發、系統整合與技術支援高度相關的項目。於資通訊與軟體服務領域，新增資訊技術外包、智慧化升級服務與特定範圍內的增值電信業務。

科研與技術服務更成為新增項目最集中的類別，涵蓋低碳建築、能源管理、醫藥研發外包、生成式人工智慧、碳管理諮詢，以及半導體設備腔體清洗與修復等。這些調整顯示，目錄已將服務業定位為產業升級過程中的關鍵支撐節點，而非僅止於周邊配套。

四、區域政策由吸引投資轉向結構升級與功能分工

地區版目錄的增刪調整，呈現出明確的區域政策訊號：一方面持續推動中西部與東北地區承接產業發展，另一方面則引導其由初級加工邁向研發、深度加工與高附加價值環節。

新增項目普遍強調技術研發、智慧化、節能環保與產業鏈延伸，並依各地資源稟賦與產業基礎「因地制宜」配置，例如遼寧的智慧製造與郵輪旅遊、黑龍江的冰雪裝備與林下經濟、貴州的算力基礎建設、山西與內蒙古的煤層氣與碳基新材料、雲南與廣西的綠色鋁矽與跨境物流，以及海南配合自貿港封關持續擴大投資項目。

在刪除項目方面，地區版目錄統一淘汰已具競爭力或產能過剩的製造項目，以及高耗能、高碳排產業，並將部分具高度可複製性與跨區適用性的服務業與技術平台，上移至全國版目錄。此一調整反映，區域政策的定位已由過去著重改善發展落差，轉為配合全國產業布局與政策整合方向進行規劃。

五、面臨外資策略與政策期待之間的挑戰

整體而言，新版《鼓勵外商投資產業目錄》透過對產業項目、綠色轉型方向、服務業領域與區域配置的調整，傳遞出明確政策訊號：外資不再僅被視為補充資本或擴張產能的來源，而是被期待參與中國大陸產業體系中更高附加價值、更具技術密集度，且更符合結構轉型方向的關鍵環節。

值得注意的是，最新目錄內容明顯朝向高敏感與高技術領域集中。此一轉向固然反映官方希望透過外資參與關鍵技術環節，以支撐產業升級與新興動能培育，但實際推動仍面臨內外雙重瓶頸。就外部環境而言，受全球貿易保護主義升溫與企業風險分散策略影響，跨國企業在進行高階技術投資時，往往須同時顧及母國出口管制與相關合規要求，因此對於在當地配置尖端技術或核心研發資源，多持審慎態度。此種審慎決策，使政策所設定的高技術導向，在實務推動上面臨一定限制。

在內部條件方面，外資研發活動長期偏重於因應本地市場需求的應用型研究，主要著重產品在地化調整與市場拓展，而非核心技術與基礎研發的跨境移轉。此一全球研發分工邏輯，使企業在技術配置上更為保守，亦提高高階技術導入的門檻。此外，在制度執行層面，仍存在「形式開放與實質落差」的情形。儘管官方宣示逐步放寬市場准入條件，但在實務運作中，外資企業仍可能面臨「准入不准營」的情況，使制度型開放在落實過程中產生差距。

具體而言，數位化與跨境經營所需的數據流動，仍受制於尚在調整中的安全審查與合規程序，影響跨國企業營運效率與決策彈性。同時，在政府採購與技術標準制定過程中，外資企業能否獲得與本地企業一致的國民待遇，亦仍是影響投資信心的重要因素。另一方面，地方招商項目高度重複，同質化競逐現象明顯，不僅削弱政策整體引導效果，也可能影響資源配置效率並增加產能過度集中的風險。上述因素，構成新版目錄後續推動過程中需持續關注的制度性挑戰。