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淺談以支持科技創新為核心的《私募投資基金監督管理條例》—兼論數位人民幣的發展

  • 資料發布日期:112-10-31
  • 最後更新日期:112-10-31
淺談以支持科技創新為核心的《私募投資基金監督管理條例》

文/劉俊宏(海基會臺商財經法律顧問、鼎道國際法律事務所律師)

《私募投資基金監督管理條例》施行的背景

2023年7月14日,中共中央及國務院共同發布《關於促進民營經濟發展壯大的意見》,內容強調「優化民營經濟發展環境,加大對民營經濟政策支持力度,強化民營經濟發展法治保障,著力推動民營經濟實現高品質發展」。無獨有偶,《私募投資基金監督管理條例》(以下簡稱「《私募條例》」)亦於2023年9月1日起正式施行。

中國大陸私募基金行業在近年如雨後春筍般地蓬勃發展,尤其是私募股權投資基金,在有效服務實體經濟和國家戰略、促進中小企業創業就業、推動高科技領域創新發展、提高資本市場直接融資比重、滿足社會財富管理需求等方面,皆發揮積極作用,是中國大陸產業升級及科技發展的重要環節。

根據統計,截至2023年5月止,已在中國證券投資基金業協會登記的私募基金管理人計有2.2萬家,私募基金產品計有15.3萬項,私募基金從業人員約有17萬人,私募基金規模已達21萬億元(人民幣,下同)左右。同時期,公募基金資產淨值有27.77萬億元。兩相比較之下,私募基金的規模其實並不遜於公募基金。

然而,因不受制約及制約不足致伴隨而生的行業亂象,如以私募之名行非法集資之實、向不具備風險承擔能力的投資者兜售產品、對投資者披露虛假資訊,甚至出現侵占挪用基金財產、利益輸送等等,輕則損害投資者的利益,重則妨礙私募基金行業的健康發展,實已扭曲市場經濟最需要的公平交易機制。是以,導正規範的《私募條例》便因應而生。

《私募投資基金監督管理條例》的立法重點

《私募投資基金監督管理條例》共分為7章62條,主要有以下幾個重點:

一、明確適用範圍:

首先,舉凡在中國大陸境內,以非公開方式募集資金,並由私募基金管理人或普通合夥人管理,為投資者的利益進行投資活動而設立的投資基金與以進行投資活動為目的設立的公司、合夥企業,均納入監管範圍(《私募條例》第1條)。亦即,《私募條例》係對於實踐中各種組織形式的私募投資基金,包括但不限於創業投資、股權投資、證券投資等不同類型者,均納入適用之範疇,並實施分類監督管理(《私募條例》第6條)。

需注意者,「QFLP」(Qualified Foreign Limited Partner,合格境外有限合夥人,即股權基金的出資人)及「QFII」(Qualified Foreign Institutional Investor,即合格境外機構投資者)者,係在現行中國大陸資本和金融項目不對外開放的情況下,境外機構投資者在通過資格審批與其外匯資金的監管程序後,將境外資本兌換為人民幣資金,投資於中國大陸資本市場之變通制度。前者是針對股權投資,後者則是針對證券投資。惟在「QFLP」及「QFII」管理中,對於僅有境外投資者參與之私募投資基金是否亦屬於《私募條例》所監管之範疇,則仍有疑義。

從政策緣起的時空背景而論,因為這兩套制度的形成係植基於對外招商引資的特殊考量,若干地方甚至以「試點」的形式存在,實非一般私募基金所可比擬(例如海南、深圳等地「QFLP」管理中對僅有境外投資者參與之私募投資基金係採取「豁免備案」之政策),故是否適用《私募條例》,仍有待主管機關進一步解釋。

二、管理人與託管人的分離:

除基金合同另有約定外,私募基金財產應當由私募基金託管人託管;私募基金財產進行託管的,私募基金託管人應當依法履行職責;私募基金管理人應當遵循投資者利益優先原則(《私募條例》第15條、第16條、第26條)。私募投資基金係以為投資人創造利益為目的,通過特定的法律載體,吸收投資者的資金,委託管理人進行管理,投資於特定標的,故「基金與管理人之分離」為私募投資基金的本質特徵,進而「如何約束管理人,使管理人能為投資人的最佳利益服務」即成為監管上的核心問題。

《私募條例》係仿效歐盟的「UCITS」(Undertakings for Collective Investment in Transformable Securities,可轉讓證券集體投資計劃),採取了「投資三角」架構,即「投資人、管理人、託管人」的三角架構,其核心意義在於「管理人行使投資決策權,託管人承擔對私募基金財產的保管職責及對管理人的決策行使監督職能」。

需注意者,雖《私募條例》有云「託管人依法履行職責」及「管理人遵循投資者利益優先原則」,然其皆屬抽象之標準,在具體操作上具有不確定性,尤其是在實踐中常常出現的「既不違法亦不違約」之「低效管理」是否合乎前揭法律義務?亦有待進一步類型化。

三、嚴格規範關聯交易:

私募基金管理人應當建立健全關聯交易管理制度,不得以私募基金財產與關聯方進行不正當交易或者利益輸送,不得通過多層嵌套或者其他方式進行隱瞞。私募基金管理人運用私募基金財產與自己、投資者、所管理的其他私募基金、其實際控制人控制的其他私募基金管理人管理的私募基金,或者與其有重大利害關系的其他主體進行交易的,應當履行基金合同約定的決策程序,並及時向投資者和私募基金託管人提供相關信息(《私募條例》第28條)。足認根據《私募條例》之規定,私募投資基金行業並不禁止關聯交易,但是在關聯主體控制下的關聯交易則容易發生違反自願、公平原則及損害公司利益的情況,自有規範的必要。

需注意者,私募投資基金的關聯交易雖然始終都是各方關注的重點問題,但現行規定,包括《私募條例》在內,不外乎係以「重大影響」或「重大利害關係」為目的論,均未進一步具體明確私募基金關聯交易如何認定。從當前中國大陸的司法判決來看,其對於關聯交易的認定有採「實質大於形式」之趨勢,著重於對交易信息是否充分披露、交易程序是否合法、交易價格是否公允等方面作綜合判斷。

四、對創投基金實施差異化管理和政策支持-科技創新乃重中之重:

中國大陸政府特別關注對創業投資基金給予政策支持,鼓勵和引導其投資於成長性、創新性之創業企業,鼓勵長期資金投資於創業投資基金。在具體操作上,主要重點機制有三:

(一)政策擬定機制:

國務院發展改革部門(即國務院國家發展和改革委員會)負責組織擬定促進創業投資基金發展的政策措施。

(二)政策與監管之協調機制:

國務院證券監督管理機構(即中國證券監督管理委員會)和國務院發展改革部門(即國務院國家發展和改革委員會)建立健全資訊和支援政策共用機制,加強創業投資基金監督管理政策和發展政策的協同配合。

(三)數據即時更新機制:

辦理登記備案業務之機構(即中國證券投資基金業協會)應當及時向國務院證券監督管理機構(即中國證券監督管理委員會)和國務院發展改革部門(即國務院國家發展和改革委員會)報送與創業投資基金相關的資訊(《私募條例》第35條)。

需注意的是,目前創業投資基金確實面臨「募資難、退出難」的窘境,市場上對於政府公布一系列促進創業投資基金發展的扶持政策及差異化管理措施,有著更多的期待。《私募條例》雖然對於創業投資基金做了專章規定,並提出如簡化登記備案手續、在資金募集和投資退出方面提供便利等政策性宣示,然而一般認為,在全面註冊制的背景下,其重點在於吸引更多市場資金能加入「投早、投小、投科技」的行列。

市場資金投入新型科技業,固然有助於創新、創優,促進經濟的發展,但在現今地緣政治的格局之下,若干科技產業有其敏感性,例如素有中國人工智能巨頭之稱的初創公司「商湯科技」(SenseTime),因開發具有確認民族身份功能的面部識別程式,尤其是能夠重點識別維吾爾族人,而遭美國財政部列入「非SDN中國軍工複合體公司名單」,結果非但原定在香港上市的日程受影響,亦影響該公司長遠的集資能力。故建議若有心投資類此項目的投資人,在投資之前,應對投資標的做完整且充分的盡職調查。

科技創新之下的數人民幣發展

從國際政治的角度來看,對美國最具潛在的威脅就是「科技創新」,承上所述,實不難看出中國大陸政府未來將結合民間力量以私募投資基金帶動「科技創新」的決心。事實上,「科技創新」的種類方方面面,以貨幣為例,「加密貨幣」的出現,不論是「分散式帳本技術(Distributed ledger Technology,DLT)」、「區塊鏈」或是「比特幣」、「平穩貨幣」(Stablecoins)等,除足以改變既有的生活型態之外,亦必將大幅度地簡化國際清算支付體系,進而對於美國所主導的國際貨幣金融基礎結構造成巨大衝擊。

近年來,中國人民銀行作為牽頭單位,組織部分大型商業銀行及有關機構(如螞蟻集團Ant Group),共同致力於「數位人民幣(E-CNY)」的研發,並已在廣東深圳、江蘇蘇州、河北雄安新區、四川成都及2020年北京冬季奧運會執行試驗。有別於前述各種加密貨幣,「數位人民幣」是中國大陸的法定貨幣,如同現今市面上所流通的人民幣,具有國家作為後盾,只是以加密的形式呈現,其可繞過人民幣交易所必須用到的支付清算系統,直接對個人、公司及金融機構進行交易。

現今中國大陸的數位交易(如支付寶、微信支付)已甚為發達,若數位人民幣能與其相結合,並對接目前正蓬勃發展的人工智慧,正式上市後的數位人民幣即可在短時間內達到規模經濟的程度。未來更進一步,若隱私權、網路安全及國家安全等問題能夠獲得克服,其他國家願意接受數位人民幣的跨境使用者,即不難想像「人民幣貨幣圈」的形成,以美元為主導的國際貨幣體系就會逐漸「去中心化」,美元的地位必將受到重大的挑戰。即便短期內「數位人民幣」仍很難同美元相匹敵,但作為經貿戰爭下的防禦性武器,仍可有效降低美元制裁對中國大陸經濟發展的影響。

結語

中國大陸自1979年改革開放以來,在經濟上一直打順手球,締造了人類歷史上最長久的高經濟成長紀錄。但近年來,隨著經濟體量變大,經濟情況越來越複雜,導致經濟管理的困難度與日俱增,經濟成長速度趨緩。復加以新冠疫情清零政策的影響,對整體經濟活動更是雪上加霜。

中國大陸政府深諳「科技發展是經濟發展的原動力」的道理,故近年對於推動科技的創新、創優不遺餘力。在中國大陸的金融體系中,私募投資基金,尤其是私募股權投資基金,早已成為科技型企業重要的孵化器與推進器,在豐富資本市場的多樣性、支持企業創新與創業、促進融資結構調整等方面,發揮著不可替代的作用。

本次《私募條例》的公布,除以打破行業亂象、強調「發展與監管並重」為宗旨之外,結合《關於促進民營經濟發展壯大的意見》的發布,可看出中國大陸政府依靠民間企業界的科技發展,以提升並創新整體科技技術水準的決心,其後續發展值得關注。
 

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