文/陳麗芬
工研院產業科技國際策略發展所(ISTI)政策與區域研究組研究員

一、美中科技競局進入新回合

2022年10月7日美國商務部工業與安全局(BIS)針對中國大陸，發布新的出口管制政策(Commerce Implement New Export Controls on Advanced Computing and Semiconductor Manufacturing Items to the People’s Republic of China)。相較過往，此次出口管制有三大突破，顯示美中科技競局在半導體領域，進入新回合。包括：第一，管制範疇自實體清單企業，擴大至整體中國大陸半導體產業；第二，管制項目自陸資企業待發展之先進製程，擴大至陸資企業已量產製程所需用設備；第三；管制對象自企業延伸至個人，所有美國人士赴中國大陸半導體產業任職，必須先取得許可。

儘管在此政策發布前，已有若干風聲，但其管制力道之強勁超出預期，引起一片譁然。過往，美國政府以實體清單為主要管制工具時，雖要求美國企業對中芯國際、華為等列入實體清單陸企出口時，需先經過商務部審查，獲得出口許可證。但商務部審查的評判邏輯，外界往往難以窺其堂奧。根據美國商務部公開資料，2020年11月至2021年4月，美國商務部對華為、中芯國際發出的出口許可證金額分別達614億美元與420億美元產品。在10月7日新管制政策實施後，「受管制」和「不受管制」的界限將更難以明確掌握。再者，技術的流動，本來就以「商品流」、「人才流動」為載體，過去管制範疇以商品流為主，在10月7日新管制政策中，也將人才流動列入，強化管制美國技術向中國大陸流動之力道。

二、中國大陸的因應對策

自美中科技競局啟動以來，中國大陸政府以「科技自立自強」為目標，針對「卡脖子技術」項目 ，強化自主研發能力，並期望制定「中國標準」，以掌握產業話語權。長期以來，中國大陸創新體系(科研機構、大專院校等)規模龐大，但創新效益不彰，導致中國大陸領導企業高度倚賴海外技術。對此，中共總書記習近平於「二十大」開幕報告中強調，「健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量，提升國家創新體系整體效能」，即揭示中國大陸政府欲從創新體系著手，降低對海外技術依賴的企圖心。而主要作法在於，透過政府資金主導的「國家重大科技項目」，進行核心技術攻關。習近平另在《關於健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》，指出「國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業都是國家戰略科技力量的重要組成部分，要自覺履行高水平科技自立自強的使命擔當。」顯示在中國大陸政府追求科技自立自強的過程中，國家實驗室等非民營科研機構被賦予更重要的角色。

另一方面，對於中國大陸企業而言，每逢美國新一波出口管制政策，往往第一個因應對策就是增加庫存，為自己增加緩衝時間。2020年華為在管制令生效前，購入1年半至2年之關鍵零組件庫存。2022年10月7日出口管制政策發布後，次月中芯國際即宣布加大資本支出，自50億美元提高至66億美元，對海外擴大採購設備。然而在美國管制下，陸資企業僅能就管制範疇以外製程與產品，添購設備與擴充產能。例如在晶圓代工方面，中芯國際的產能擴充以28奈米以上製程(16奈米以下製程設備受管制)為主，而陸資記憶體龍頭長江存儲，預期將被迫改變產品設計，調降3D NAND flash層數(128層以上設備受管制)。換言之，在半導體等高度管制的產業中，中國大陸產業發展腳步並未放緩，但布局重點或將限縮在較成熟製程與產品。

三、全球科技分流態勢

展望美中科技競局新回合，預判2023年全球科技分流態勢有三大觀察重點：

第一，中國大陸追求科技自立自強，非一蹴可幾，相對於美國已具備絕對技術優勢的產業，中國大陸更關注產業生態系尚未成熟的次世代產業技術，以求彎道超車。預料將在高速運算、人工智慧、太空、化合物半導體等次世代產業領域，擴大投入開發，嘗試建立自主技術與標準，與美方領導生態體系區隔。但短期內，這些領域的部分關鍵零組件與材料仍可能倚賴海外，預計中國大陸將更迫切尋求美國以外技術來源共同合作。

第二，美國對中國大陸技術圍堵之成效，很大部分取決於盟友國支持度。儘管美國在發布管制令時，已經考量本身對產業的主導權，美國企業具備技術優勢地位的產業才會納入管制，但整體產業生態系仍有若干環節由美國以外國家控制。然而，盟友國各有自己的盤算，響應美國管制的前提有二：一、陸資企業掌握技術的確會對全球產業帶來威脅、二、參與管制對本身企業損失控制在合理範圍。以韓國、荷蘭為例，前者雖開始思考降低在中國大陸生產比重，但同時主張晶片四方聯盟不應涉及對中國大陸記憶體出口管制；後者雖同意不對中國大陸輸出先進製程設備，但也期望將管制範圍侷限在先進製程，避免影響其成熟製程設備在中國大陸市場之營收。

第三，根據美國商務部發布數據，2020-2022美國對中國大陸貿易逆差持續攀升，顯示美中之間貿易規模未因出口管制而縮減，美國市場仍高度倚賴陸製產品。拜登政府於2022年推出新政策，扶植本土產業發展，以求降低對中國大陸車用電池、關鍵礦物、原料藥、太陽能電池之依賴。預判在美國本土化政策引導下，未來3至5年內，美中貿易結構將略有改變，美國實現前述產品部份進口替代，縮減對中國大陸的進口規模。

第四，在地緣政治風險與中國大陸投資環境不確定性升高影響下，跨國企業陸續降低對中國大陸生產據點之依賴，分散產能至東南亞、印度、東歐或拉丁美洲。中國「世界工廠」的地位將弱化，但由於產業產能外移目的地多元，其他國家無法完全取代中國大陸之主導地位。且對企業而言，分散布局勢必增加管理成本，將更快導入數位化管理模式，以利於有效管理更多元的生產據點、供應來源與市場。

四、對大陸臺商之啟示

綜觀美中科技競局進入新回合，全球供應鏈持續變化，對我國在中國大陸投資之廠商而言，有兩點須特別留意：

首先，美、中都有心理準備，雙方科技競局是個長期戰役，美國在講求有效防堵的同時，仍須考量美國企業與盟友國的長期利益；中方則進行科技自立自強的長期養兵練功、提升戰力以止戰。大陸臺商在技術來源與市場布局選擇上，亦應將美中科技競局變數納入長期性思考。例如，身處受美中科技競局核心的產業(如半導體、AI)，必須提防未來可能出現的新管制措施，保持生產據點與市場調配的彈性，允許在新管制令易地生產，或轉變供應來源；又如對於深耕中國大陸市場的廠商，也可密切觀察中國大陸自建產業生態體系過程中，可能釋出的市場機會，並提前布局。

再者，談到全球科技分流，要留意並非所有產業技術都會分流，且技術分流時間的演變可能長達10年，目前國際供應鏈仍以生產據點分流為主。對大陸臺商而言，受下游客戶產能外移影響，未來或將面對更為分散的下游客戶，同時在中國大陸市場也將面臨陸資對手更激烈競爭。為保持本身競爭實力，臺廠透過數位轉型、開發高值化產品、或適當再布局，鞏固與客戶、關鍵技術來源之合作關係，仍為持續發展之重要課題。