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探析中國大陸數位產業監管策略與未來方向

  • 資料發布日期:112-11-30
  • 最後更新日期:112-12-27
中國大陸強調數位經濟之「做優做強做大」

文/歐宜佩
工研院產業科技國際策略發展所分析師

一、前言

面對美中競爭、地緣政治及COVID-19疫情等事件衝擊,中國大陸雖然面臨經濟低迷,然數位經濟之表現仍相對亮眼。以2022年來看,數位經濟規模達50.2萬億人民幣,同比成長10.3%,占中國大陸國內生產總值的41%;故此,中國大陸將數位經濟視為未來重要的成長引擎之一,推出系列性國家層級的總體戰略,如《十四五數位經濟發展規劃》、《數位中國建設整體規劃》等。在2023年的政府工作報告中,更強調數位經濟之「做優做強做大」,意即對數位產業發展的期待,不僅是「做強做大」,更重要的是「做優」,具體作法有(1)促實體產業與企業轉型;(2)網路經濟有序發展(如平臺經濟);(3)建構有序發展數據管理機制等。

為此,中國大陸政府啟動了組織與監管機制,期待數位產業可有序發展,如成立國家數據局、有序監管網路經濟與平臺企業、為新興科技(如生成式AI)發展初期建立友善環境等。這些議題是過往中國大陸較少觸及的,需要在「鼓勵創新」與「監管護欄」的兩道不同力量之間拉扯與平衡。亦即中國大陸在鼓勵民間部門創新之時,也要能夠有效地監管與控制敏感議題(如國家安全)。其中,不僅著重於國內規則制度的建立,更重要的是如何與國際接軌,加速參與及融入國際數位經濟協定。

本文將從中國大陸成立國家數據局、網路產業與平臺企業監管調整、生成式AI技術有序管理、參與全球數位經濟活動(如《數位經濟夥伴關係協定》)等四個面向進行研析,說明上述監管策略做法、對數位產業發展之意涵與影響,以及未來之觀測重點。

二、成立統一單位:成立國家數據局,加速推動數據治理規劃與標準制定

(一)目的與功能

國家數據局依據《黨與國家機構改革方案》於2023年10月成立,主要整合中國大陸國家互聯網資訊辦公室(縮寫國家網信辦)及國家發改委之職能,負責推動數位中國等重要發展規劃,以及協調推動數據基礎設施,和中國大陸經濟社會數據資源的整合、共享與開發利用等,凸顯中國大陸發展數位經濟與加強對龐大且快速成長的數據庫監管的決心。

據國家網信辦統計,中國大陸去年產生約8.1ZB數據,約超過80億台高階家用電腦,僅次於美國;同時,快速累積的數據帶來巨大管理問題,現在約15個政府組織負責數據監管與治理,導致整合效率低,故迫切需要一個統籌與協調數據相關問題的單位。數據管理在中國大陸是一個全新領域,推行的每一個措施都處於未知領域,需要謹慎行事,確定步伐與方向。

圖1  中國國家數據局的組織架構 (資料來源:本文整理)

(二)未來觀察的方向

國家數據局剛成立,未來之動向將影響中國大陸數位產業發展,包括:

  1. 跨部會職能的協調與分工:國家數據局專注數據標準與機制制定,促進各方(特別是政府部門)之間的數據共享。但這不意味著中國大陸會減少對數據安全的重視,數據安全屬於國家網信辦的職權範圍,彼此之間如何協調與分工成為關鍵。
  2. 訓練生成式AI數據整合:缺乏有用的數據是生成式AI廣泛擴散的一個重大挑戰,國家數據局成立有助於數據資源的整合與利用,可助力中國大陸生成式AI應用發展。
  3. 跨境數據流通與開放:配合《反間諜法》加強國家安全,對貝恩公司、明茨集團等及半導體美光科技的一系列突擊檢查與制裁,給在中國大陸經營企業帶來更大壓力。另部分數據公司(如萬得資訊)限制海外用戶查閱中國大陸商業數據,為緩解外國企業的擔憂,國家網信辦於9月提出放寬跨國數據安全管制,讓企業更容易將商業數據輸出與輸入中國大陸。未來國家數據局是否可協助釐清跨境數據交換的規則,對外國商業資訊與諮詢公司至關重要。

三、數位經濟發展:促網絡產業與平臺經濟常態化監管,有序健康發展

數位經濟形成的平臺型企業,因掌握網路規模效益而壯大,但也因為規模越來越大而達到壟斷標準,讓中國大陸在內的各國政府不得不進行管制。中國大陸的政策重點強調有序監管與健康發展,換言之,中國大陸認同大型互聯網科技業者的作用,特別是對數位經濟,有規模效益才能有競爭優勢。因此,建立有序制度,鼓勵平臺業者合規經營,勢必成為未來的重點。以下重點方向值得未來持續觀察。

一是對平臺經濟業者實施常態化監管:雖過去中國大陸打壓大型科技業者的線上平臺影響力,但近期部分大型科技業者已重組調整並到海外上市,背後可能意味著政府監管機制建立,在可控之情況下找到可行的發展模式,如阿里巴巴將業務分拆並到香港上市,就是一個典型案例。

二是針對平臺業者設置有序發展規則。如工信部與公共安全部發布《網路資訊服務演算法建議管理規定》,以管理市場秩序為由,增加禁止使用演算法進行反競爭商業行為或過度價格歧視的規定。另發布《互聯網信息服務深度合成管理規定》,加強對線上內容服務提供者的規範;具體而言,主要規範針對深度合成服務〔註1〕提供者,要求對使用其服務生成或編輯的線上內容,應當標識清楚。

三是打擊影響國家安全的不當數據處理活動。如密切關注中國大陸大型互聯網公司的數據營運情況,努力防止滴滴打車數據外洩的事件再次發生。去年滴滴打車因非法收集自 2015 年以來的螢幕截圖、乘客臉部辨識和位置資料而被罰款超過 80 億元人民幣(12 億美元)。

四、新興技術發展:為生成式AI建構友善環境,促國際制度規軌

面對著生成式AI技術快速發展,中國大陸改變過往方式,在第一時間發布《生成式AI服務管理暫行辦法》,期在可控情況下,促進生成式AI的健康發展與規範應用。前述談到的演算法及深度合成技術之監管,著重於視覺與影音等線上內容管理,無法有效管理大型語言模型產生的文字或其延伸的新挑戰,故而提出新規範措施。其中的重點,包括:

  1. 適用於「在中國境內運用人工智慧生成技術(指演算法、模型或其他規則)提供產生文字、圖片、聲音、影片等內容的服務」,聚焦於向大眾提供的服務,而不是企業使用生成式AI服務。首批通過備案的8家公司,包括百度、字節、商湯、紫東太初(中科院)、百川智能、智譜華章等。
  2. 生成式AI服務具有輿情屬性或社會動員能力的,應履行安全評估義務,並(自提供服務之日起10個工作天內)按照《網路資訊服務演算法建議管理規定》辦理備案手續(演算法規定)、和當相關主管機關(如網信辦)對生成式AI進行監管檢查時,說明訓練數據的來源、型態、標註規則及演算法等內容。並提供必要的技術與數據等支持和協助。
  3. 位於中國大陸境外的生成式AI服務提供者提供的AI服務也納入監管。

五、國際接軌:參與《數位經濟夥伴關係協定》及全球AI治理活動

隨著中國大陸國內的數據及數位產業監管機制逐漸有序化,部分機制亦延伸於國際組織活動,參與全球數據治理或數位經濟規則制定工作。以《數位經濟夥伴關係協定》為例,中國大陸於2023年已經進入實際談判階段,國內數位經濟與數據制度的改革,可有效地搭配此管道行銷,故此,也可看到中國大陸未來將加強與成員方在數位身分、數位包容、網絡安全、金融科技、物流等方向的合作與交流。並且搭配一帶一路政策措施,參與「數位絲綢之路」的高標準發展,並促進發展數位基礎設施、智慧成式與電子商務等領域之合作。

在AI部分,中國大陸除於國內發布《生成式AI服務管理暫行辦法》,也可觀察到中國大陸領導人於國際組織的宣示,對全球AI規則制定的參與。如習近平於2023年11月在舊金山會見美國總統拜登時,談到AI發展之潛在負面風險,並呼籲共同限制技術在自主武器與核彈部署中的應用,確認有必要透過多方的溝通提高AI安全性。

六、結語

面對中國大陸數位經濟規模逐漸壯大,中國大陸積極發展建立管理制度,特別在於「鼓勵創新」與「監管護欄」之間的平衡、國內制度與國際規則的接軌等,未來可能影響範疇越來越廣泛。對臺商而言,需要關切相關數據監管的做法與細節,加強整體公司的數據與供應鏈管理,以達合規性。此外,與生成式AI相關服務提供者,即便在境外提供服務也需要符合相關規定的要求。

附表1 中國大陸近年數位產業監管之重要議題與相關政策盤點表
  關鍵主題 重點內容
國內 數據資產管理、國家數據局
  • 2021/06:《中華人民共和國數據安全法》,明確「數據」的定義、數據處理活動的義務範圍,並數據處理行為不得侵害個人利益
  • 2021/08、2021/11:《個人信息保護法》規範個人資訊的保障與規範元則
  • 2022/02:《車聯網網絡安全與數據安全標準體系建設指南》,確保車聯網產業安全健康發展
  • 2022/07、2022/12:《數據出境安全評估辦法(試行)》,對企業出境數據設置具體分層管理 (個人資訊、重要數據)
  • 2022/12:《關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》,建構數據基礎設施制度(數據要素市場與交易機制)及強化數據要素作用(數據要素品質)
  • 2023/01:《關於數據安全產業發展的指導意見》,促進數據安全產業發展,提供技術、產品與服務,確保數據有效保護
  • 2023/05:依據《網路安全法》要求,美光科技沒有通過網路安全審查,產品存在嚴重的網路安全問題隱憂
  • 2023/06:依據《反間諜法》,加強控制商業資訊出海,可能限制或切斷海外用戶取用數據,可能致使跨國企業與中國大陸的數據脫鉤
  • 2023/10:依據《黨與國家機構改革方案》,設立國家數據局,統籌管理數據相關業務
網絡產業監管、大型互聯網企業、平臺經濟
  • 2017/06:《網路安全法》目的在於加強網路管理,以降低網絡威脅
  • 2021/09:《關於加強網路資訊服務演算法整體治理的指導意見》,針對2024年線上內容演算法監管之指導
  • 2021/12:《網路資訊服務演算法推薦管理規定》,針對演算法主要限制性法規,降低演算法控制新聞與內容的線上擴散
  • 2022/11:《深度綜合網路資訊服務管理規定》,用於生成文字、影像與資訊的AI應用程式監管
  • 2022/05:考量經濟景氣低迷,與大型科技業者溝通,將適度放寬監管措施
  • 2023/03:《禁止壟斷協議規定》、《禁止濫用市場支配地位行為規定》等,將平臺經濟納入,言明約定計算價格之演算法與平臺規則;不得利用資料、演算法、平臺規則等從事濫用市場支配地位
生成式AI
  • 2023/04、2023/07:《生成式AI服務管理辦法》,期在可控情況下,促進生成式AI的健康發展與規範應用
  • 2023/09:《人工智慧大語言模型測評規範》,建構大語言模型能力表現的評測分析
  • 2023/11:《全球人工智慧治理倡議》,積極主導全球AI治理標準,加強跨國交流
國際 參與數位經濟國際組織、標準與規則制定
  • 2023/11:參與國際數位經濟組織,如《數位經濟夥伴關係協定》、數位絲綢之路
  • 2023/11:於第一屆AI安全高峰會,簽署首個全球性AI聲明,認同需透過國際合作共同解決AI潛在風險
資料來源:本文整理。


參考文獻

Martin Chorzempa & Samm Sacks(2023) 
Gabriela Kennedy Joshua T. K. Woo(2023). China Proposes Easing of Cross-Border Data Controls
Reva Guojon and Reva Goujon(2023). China and the U.S. Are Struggling Over Data Security. A Breaking Point May Be Near. 
Jian Xu(2023). What does China’s newly launched National Data Bureau mean to China and global data governance? 
Matt Sheehan(2023). China’s AI Regulations and How They Get Made. 
網信辦(2023). 生成式人工智能服務管理暫行辦法

 


〔註1〕深度合成技術是指利用深度學習、虛擬現實等生成合成類算法製作文本、圖像、影像等數位內容,可廣泛應用於社交娛樂、影視製作、新聞傳播和廣告行銷等,致使可合成偽造個人的圖像或影片,並移花接木於他人之上,產生誣陷、侮辱、誹謗、敲詐、勒索等不法行為。資料來源參考自互聯網信息服務深度合成管理規定1月起實施,https://research.hktdc.com/tc/article/MTI1MTk4NjczMg

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