文／楊書菲(中華經濟研究院區域發展研究中心 副研究員兼副主任)

摘要

2018年川普對中國大陸發動美中貿易戰，高額的301關稅推動製造業由中國大陸轉移至東協，帶動東協區域發展。但川普2.0政策，除了對中國大陸採取更強硬的態度及更激烈的制裁手段外，同時也特別強調製造業美國化，使東協在供應鏈去中化與美國化中面臨新挑戰，而此也將進一步影響臺商在當地的投資布局。

關鍵詞：川普2.0、東協、供應鏈重組
Keywords: Trump 2.0 Administration, ASEAN, Supply Chain Restructuring

2017年川普當選美國總統後，推動貿易保護政策，並自2018年起對中國大陸發動數波稅率高達25%的301關稅課徵行動，意外為東協帶來供應鏈重組紅利。美中貿易戰促使大量製造業轉移至越南、泰國、馬來西亞等地，帶動東協區域產業升級。然而，川普2025年重返白宮，並提出更嚴厲的貿易政策，除了60%中國關稅、25%加拿大與墨西哥關稅外，更提出10%的全面關稅，同時也不排除對美國貿易逆差大國課稅，使東協面臨新一輪挑戰。

在供應鏈「去中化」加速的同時，川普此次更強調製造業「美國化」，同時也將採取更嚴格的原產地規則與關稅措施，可能衝擊東協區域經濟成長動能。東協國家如何在美中對抗升溫下維持韌性，同時把握產業轉移機遇，考驗東協各國政策智慧。

基於東協是臺商當前供應鏈布局的重鎮，川普2.0對東協供應鏈可能產生的影響，也將同步影響臺商在東協的投資布局策略，因此，本文首先檢視東協在川普1.0時的經貿表現，其次分析川普2.0政策對東協供應鏈的可能影響，最後提出臺商因應策略建議。

川普1.0驅動國際供應鏈轉向東協

2018年時任美國總統川普對中國進口產品加徵數波301懲罰性關稅，促使國際資金加速自中國大陸轉向其他開發中國家，尤以東南亞最為顯著。跨國企業為分散風險，紛紛在越南、泰國、馬來西亞、印尼等地建立第二生產基地，帶動東協吸引外人投資表現亮眼。2019-2023年東協每年平均吸引外人投資金額達1,884億美元，較2014-2018年的1,323億美元大幅成長42.4%，占全球外人直接投資（IFDI）總值的比重亦由8.1%上升至13.6%。即使2023年全球經濟景氣低迷，東協吸引外人投資金額仍創下2,263億美元的歷史新高，占全球IFDI總值17.0%，不僅超越中國大陸的1,633億美元（12.3%），更僅次於美國的3,109億美元（23.3%）¹。

在個別國家方面，新加坡以1,597億美元的投資額居冠，占東協整體吸引外人投資金額的比重由過去五至六成提升至七成。這主要歸功於新加坡優越的地理位置、自由港地位，以及政府致力打造優質經商環境的政策，包括減少投資障礙、積極簽署自由貿易協定（FTA）、提供人才及稅賦優惠等措施。其他東協國家的外人投資表現依序為：印尼（216億美元，9.6%）、越南（185億美元，8.2%）、馬來西亞（87億美元，3.8%）、菲律賓（62億美元，2.7%）、泰國（45億美元，2.0%）及柬埔寨（40億美元，1.7%）²。

美中貿易戰後，東協來自區域外的投資比重由2013-2017年平均82.3%上升至2019-2023年平均87.0%，其中來自區域外「其他國家/地區」的比重增加6.5個百分點至29.8%，顯示投資來源更趨多元化。美國以21.5%的占比成為東協最大外資來源國，較前期增加6.1個百分點；日本及歐盟27國分別以10.2%及9.7%位居第二、三位，但較前期分別減少2.8及3.6個百分點；中國大陸及韓國則分別占6.9%及5.4%，位居第四、五位。

在產業投資方面，2019-2023年東協吸引外資的前三大產業為金融保險業（32.2%）、製造業（25.3%）及批發零售業（12.9%）。其中製造業成長63%，增幅最大。此外，運輸及倉儲業、專業科技技術服務業的投資金額也顯著增加，分別成長100%及96%，占比提升至8.0%及5.0%。

製造業領域以美國及中國大陸的投資成長最為顯著。美國占東協製造業外資的比重增加18.6個百分點至24.9%，超越歐盟、日本、韓國成為最大來源國；中國則增加5.3個百分點至8.9%，位居第四。相較之下，日本的投資重心由製造業轉向運輸及倉儲業，致使其在製造業的占比大幅下降17個百分點至8.0%，排名滑落至第四位。歐盟及韓國雖然投資金額有所增加，但成長幅度不及美、中，占比分別降至9.3%及7.4%。

由此可知，川普1.0發動的美中貿易戰，驅動了國際供應鏈向東協轉移的趨勢，不僅帶動東協吸引外資創新高，也促使投資來源及產業分布更加多元化。隨著各國投資環境持續改善，東協在全球供應鏈重組中的重要性進一步提升。

供應鏈移轉推升東協出口競爭力

東協因地理位置鄰近中國且工資相對低廉，在美中貿易戰爆發後，成為企業移轉首選。在全球供應鏈進駐帶動下，東協2022年對全球出口金額接近2兆美元，占比近8%，創下20年新高。然而，東協整體出口實力與中國大陸相比仍有差距。中國大陸出口占全球比重達14%，出口金額3.4兆美元，為東協的1.86倍。

儘管如此，東協在特定產業與部分市場已逐漸展現實力。以資通訊電子產業為例，東協全球出口市占率由2015年的16.9%上升至2022年的20.6%，增加3.7個百分點；同期間中國則由34%下滑至30.5%。在美國市場方面，東協占美國進口比重由2018年的7.3%上升至2023年的10.1%，而中國則由21.2%下滑至13.9%。

東協資通訊電子產業的崛起與蘋果供應鏈遷移密切相關。2023年蘋果供應商在東協有153個生產據點，以越南38個、泰國34個最多，其次為馬來西亞29個、菲律賓27個及新加坡23個。蘋果供應商在東協的生產據點較2019年增加64個，其中越南增加19個，主要是中資及臺資企業的投資；泰國新增18個，除了臺資企業外，也吸引多家美歐半導體廠商進駐；馬來西亞及新加坡各增加12個及11個，以美商半導體廠商為主。就跨國企業而言，美商、中資及臺資企業在東協布局最為積極，2019-2023年間分別增加22、14及11個生產據點；德商及新加坡商則分別增加7及5個。相較之下，日本企業減少8個據點，顯示其在東協的投資策略較為保守。

川普2.0對東協供應鏈的挑戰

一、拜登政府與東協的合作概況

美中貿易戰、科技戰及全球地緣政治風險加劇，促使全球跨國企業實行「中國+1」、「臺灣+1」等去風險化策略，旨在減少對中國製造的依賴，同時應對臺海衝突風險。越南、泰國、馬來西亞等東協國家成為全球製造業轉移的首選。這些國家擁有相對較低的勞動力成本、政府的政策支持、綿密的區域經濟整合網絡，及靠近中國市場的地理優勢，使它們在供應鏈多元化中獲得了大量跨國企業的投資。

東協國家已經成為全球供應鏈重組的重要目的地，並在半導體領域展現出潛力。美國除了透過「印太經濟架構」（IPEF）與東協在供應鏈韌性及潔淨能源領域合作外，也強化雙邊在半導體供應鏈的合作，減少地緣政治衝突對高技術產業的影響。

在《晶片與科學法案》國際技術安全與創新（ITSI）基金下，美國推出「西半球半導體計畫」（Semiconductor Initiative in the Western Hemisphere），宣布與越南、印尼、菲律賓建立新的合作夥伴關係，以探索半導體供應鏈協調發展機會，協助發展三國當前的半導體生態體系、監管架構及勞動力和基礎建設需求。

2023年9月美國總統拜登訪問越南時宣布雙方關係升級至全面戰略夥伴關係（Comprehensive Strategic Partnership），同時宣布雙方在半導體與關鍵礦物合作，並透過擴大越南半導體產能，協助美國科技及商業發展。美國將利用晶片法案ITSI基金與越南合作，具體推動方向包括提供200萬美元的初始基金作為與越南合作的資金，雙方共同開發半導體組裝、封測和封裝之實作教學實驗室與培訓課程等。

另為協助在菲律賓投資的美商半導體企業解決當地人才不足的問題，2024年4月，美國、日本和菲律賓三方領導人召開高峰會， 並表示三方將共同推動一項新的半導體勞動力發展計畫，透過該計畫，菲律賓學生將在美國和日本領先大學接受培訓，以增強三方間的半導體供應鏈韌性。此外，三國還將共同打造呂宋經濟走廊（Luzon Corridor），該走廊將支持菲律賓蘇比克灣（Subic Bay）、克拉克（Clark）、馬尼拉（Manila）和八打雁（Batangas）之間的互聯互通，美國國際開發金融公司也打算在菲律賓設立地區辦事處，以促進在菲律賓各地的進一步投資。

二、川普2.0政策對東協供應鏈的挑戰

（一）川普2.0政策

川普在2024年美國總統大選中獲勝，將於2025年1月20日重返白宮。各界預期，川普除了將以更加激烈的關稅加徵手段來對抗中國外，拜登政府時期所推動的產業補貼政策，如《晶片與科學法》（The CHIPS and Science Act of 2022）、《通膨削減法》（Inflation Reduction Act, IRA）等，都可能產生異動風險。此外，川普傾向採取的孤立主義與交易式外交，亦可能使拜登時期與盟友所建立的合作網絡面臨瓦解。

川普未來將透過對外調高關稅與對內調降企業所得稅，來促進製造業回流美國。具體措施，在關稅方面包括，對中國產品加徵60%的關稅，並對加拿大與墨西哥加徵25%的關稅，其中針對自墨西哥進口的車輛，關稅可能高達100%至200%。此外，對全球進口產品徵收10%至20%的關稅，並對非使用美元的國家以及貿易逆差較大的國家實行加稅政策。在租稅政策方面，則計畫將企業所得稅從21%降至15%，提高企業在美國生產及投資的誘因。

由此可以看出，川普新政策特別強調供應鏈由「去中化」轉向「美國化」，由「友岸外包」及「近岸外包」轉向「美國製造」，此將使國際供應鏈再次面臨調整壓力，並對全球貿易流向與結構，及各國出口競爭力消長產生重大影響。

在國際關係方面，美國加速與中國脫鈎，除關稅措施外，亦將持續對中國實施更嚴格的出口管制，並可能撤銷中國永久正常貿易關係地位，限制雙邊投資。此外，川普亦可能延續上一任以美國優先為核心的孤立主義政策，如退出「印太經濟架構」（IPEF），改與單一國家進行談判，以確保美國利益最大化。

（二）川普2.0政策對東協的影響

在川普當選美國新一任總統後，除了美國是否會退出IPEF，並仍與東協國家持續進行緊密合作存在疑慮外，東協，特別是越南對美國貿易順差驟增，且許多出口被認為是因為中國企業洗產地所致，東協國家是否因此被美國制裁，是東協供應鏈發展的風險之一。2024年11月底，美國商務部初步裁定，對柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南的太陽能板（包括電池與模組）課徵最高稅率達271.2%的反傾銷稅，以防止中國太陽能業者繞道東南亞洗產地。

另一方面，即使川普的關稅措施未擴及東協國家，東協的投資環境仍面臨基本面上的挑戰。東協部分國家在國際供應鏈移轉下，已出現勞力短缺，成本上升等問題，東協各國政府必須思考如何能夠儘快完善當地的產業生態系及供應鏈，同時提升生產效率，實現產業轉型升級，以使跨國企業即便在東協生產成本上升後仍願意持續投資東協。

臺商因應建議

川普再度當選美國總統後，全球政經情勢面臨重大變數。川普不僅將維持對中國的強硬立場，更計劃透過降低企業稅率及對貿易逆差國加徵關稅等措施，吸引製造業回流美國。此舉可能衝擊在美中貿易戰中獲益的東協國家，並引發新一波供應鏈轉移。面對此局勢，臺商必須及早因應，調整全球布局策略。

在美中貿易戰及科技戰升級的背景下，中國正加速建立自主技術體系，與美國技術體系逐漸分離。許多臺商因同時涉足美系及陸系供應鏈，面臨複雜挑戰。隨著美國對中國生產基地的資安疑慮增加，美商已開始要求在中國的臺灣供應商轉移產線。臺商在維持美國技術合作及中國市場商機之間，必須審慎權衡。這突顯臺商掌握關鍵技術的重要性，唯有強化自身技術實力，才能在供應鏈重組中保持競爭優勢。

目前臺商雖具備產能移轉能力，但建立具競爭力的新供應鏈仍面臨諸多挑戰。關鍵在於提升技術整合能力，包括整合夥伴國及生產基地的技術能量、建立在地研發團隊、吸引外籍專業人才，以及培育海外生產基地所需人才。同時，臺商應善用政府新南向政策，協助東協國家建立產業研發能量，強化產學研合作。

臺商過往投資模式以成本導向為主，隨著當地化程度提高，與臺灣的連結逐漸弱化。為改善此現象，臺商應從單一產品採購轉向系統整合服務，攜手臺灣企業共同進入國際供應鏈。更重要的是，臺商應善用國內知識能量，從代工轉向品牌經營，深化與當地市場連結，以降低成本上升帶來的遷廠壓力。

在技術層面，臺商必須持續投入研發創新，建立自主技術，強化智財布局。在供應鏈管理上，則需分散生產基地，建立彈性生產網絡，增強供應鏈韌性。市場策略方面，應著重深耕在地市場，發展差異化優勢，建立品牌價值。人才培育更是關鍵，包括建立國際人才庫、強化技術人才培訓，以及促進產學合作。

綜而言之，面對全球供應鏈重組，臺商必須審慎因應國際情勢變化，把握機會進行產業升級與轉型。除了持續提升技術實力與創新能力，更要從過去單純的成本考量，轉向技術導向與市場導向的投資策略。透過加強與臺灣產業的連結、強化研發能力、建立品牌價值及深化在地連結，臺商不僅能降低地緣政治風險，更能在美中對抗加劇的國際環境中找到新定位，創造更大的發展空間。

附注：

1. UNCTAD（2024）。2024世界投資報告。https://unctad.org/system/files/official-document/wir2024_overview_ch.pdf
2. 東協各國吸引外人投資數據已包含外商透過新加坡轉投資的金額。

本文轉載自《經濟前瞻》217期(2025年1月號)，經中華經濟研究院授權刊登。
參考資料：楊書菲（2025）。〈川普 2.0 政策下東協供應鏈前景與臺商應對策略〉。《經濟前瞻》，217，117-121。取自 中華經濟研究院。