文/林瑞華(金門大學國際暨大陸事務學系副教授)

2026年1月至2月，中國大陸各地陸續召開年度「兩會」。由於今年適逢「十五五」規劃的開局之年，各地方政府提出的工作報告，不僅決定當年度的施政方向，更揭示了未來5年中國大陸在處理債務風險、推動產業發展以及應對人口老化等核心問題的戰略布局。

當前大陸經濟正經歷深層的結構調整，政策基調已從過去數十年的規模擴張，轉向風險控管與法治治理。這代表大陸官方已將施政重點從單純的經濟開發，轉向國家安全與供應鏈穩定。其核心邏輯在於強化內需市場的韌性與關鍵技術的自主性，以應對高度不穩定的國際局勢變動。

一、經濟目標設定：求穩優先

各省普遍下調了地區生產總值（GDP）的增長目標。在此次的地方兩會中，各省設定的成長指標出現明顯下修。廣東、江蘇、浙江與山東等經濟總量合計佔全國近四成的「四大省份」，將年度增長目標下調至4.5%–5%。相較於前一年多數省份仍固守5%的增長，這0.5個百分點的調整，反映了決策層對內需消費疲軟與地緣政治制裁常態化的現實評估。瑞銀與高盛等機構的研究也指出，這種下修不僅是因應經濟下行壓力的務實抉擇，更是為了預留政策操作空間，避免地方政府為了達成高指標而過度舉債或虛報數據。

各地政府將施政重點轉向「內需主導」。2025年大陸全社會固定資產投資增速放緩至2.8%，且房地產開發投資已呈現連續4年負增長的局面，顯示過去依賴土地信用擴張的資本驅動模式已難以為繼。為此，2026年各地政府將施政重心全面轉向內需市場。以北京市為例，市長殷勇在政府工作報告中明確提出，2026年將投入超過2,000億人民幣用於向民間資本推介重大項目，並安排專項預算將消費引導至醫療、養老、育兒等高附加價值服務領域。上海、深圳等地亦合計撥付約600億人民幣的消費補貼（代金券），試圖透過強化社會保障，緩解居民的「預防性儲蓄」心理，讓凍結的儲蓄流向消費市場。

二、產業布局重點：聚焦供應鏈自主與未來技術

在供應鏈自主方面，2026年各地政府將其列為確保產業生存的核心任務。以長三角經濟圈為例，其政策重心正全力發動一場半導體關鍵材料的「保衛戰」。該區域2026年針對光阻劑、電子特氣、拋光液等核心耗材的專項研發補貼，同比增長22%。其核心戰略邏輯在於，大陸官方意識到即便擁有晶圓代工產線，若底層化學材料與特殊氣體仍依賴進口，供應鏈韌性將極其脆弱。因此，長三角計畫在「十五五」初期（2026-2027年），將半導體核心材料的國產化率從2025年的45%快速提升至65%以上，以確保在國際制裁常態化下，半導體生產線不至於停擺。

在未來技術的發展方面，各地兩會多強調將「技術轉化為實質產值」。廣東省在2026年預算中撥付了500億人民幣的專項資金，鎖定6G核心算法研發與「低空經濟」基礎設施建設。其戰略目標極為明確：要在珠三角建立全球領先的「自動化無人物流網絡」。透過政策強制開放低空域資源，廣東預計到2026年底帶動相關上下游產值突破3,000億人民幣。這種「以場景帶動技術」的邏輯，迫使企業必須在6G感測器、輕量化材料與避障算法上進行實戰演練，而非紙上談兵。

此外，算力基礎設施的建設也已從單純的硬體建設轉向「應用驅動」。寧夏、貴州、內蒙古等「東數西算」節點省份，在2026年將能源建設投入的42%專門用於支撐超大規模數據中心與綠色算力。以預計2026年7月竣工的「合肥量子信息未來產業科技園」為例，政策重點已不再是單純研究量子力學理論，而是如何將量子計算應用於智慧汽車的路徑優化或生技藥物的分子模擬，務實推動技術落地。

三、財政與治理壓力：在債務風險下推動法治化

2026年是地方政府面臨財政收入結構性斷裂的關鍵一年。在各地「兩會」的工作報告中，化解債務風險與尋找新財源成為核心焦慮。由於房地產行業長期低迷，2025年大陸土地出讓收入僅約4.1兆人民幣，相較於高峰期幾乎腰斬，這導致過去長期依賴「土地財政」進行融資的地方政府面臨極大的轉型壓力。根據各地預算執行報告的實證數據，2026年部分省份（如貴州、雲南等債務負擔較重的區域）的專項債利息支出，佔其一般公共預算收入的比重已接近15%至18%的警戒線。

在此財政緊縮背景下，行政治理展現出兩大演變趨勢。首先是過緊日子，2026年各地報告普遍要求大幅刪減非剛性支出，各省「三公」經費（出國、車輛、招待）預算平均下降12%。為了彌補土地財政消失的缺口，政府轉而尋求新型收入途徑。廣東與浙江多地在兩會中明確提出「政務數據入表」試點，計畫將電力、交通、稅務等公共數據轉化為可定價、可質押的資產，藉此開拓數位經濟時代的新型規費與融資管道。

其次，更深遠的變化在於「治理韌性」的構建，這被學界視為「財政緊縮倒逼治理優化」的現象。為防止地方因財政吃緊而出現針對企業的亂罰款、亂收費，超過20個省份在兩會報告中宣布建立了「涉企行政檢查清單制度」，嚴禁非必要的突擊式檢查。這種轉變的核心邏輯在於：當地方政府無法再提供高額稅收返還或廉價土地等「硬補貼」時，唯有透過構建透明、可預期的「法治化營商環境」等「軟服務」，才能留住稀缺的民營資本與外資。

四、人口老化的財政衝擊：社會保障的剛性支出

中國大陸人口結構正發生轉變。根據各地「兩會」公布的統計公報，全國60歲以上人口正式突破3.2億人，佔總人口比重超過22%，標誌著大陸正式步入「重度高齡化社會」。這一人口結構的質變，對地方財政產生了明顯的「擠出效應」。山東、四川與遼寧等人口大省在2026年預算案中，基本養老金與醫療衛生的預算增速，歷史性地首次全面超過了傳統基礎設施建設（鐵公基）的投入增速。地方財政正經歷從「投資型」向「福利型」的結構轉換。

在具體政策落實上，多地報告強調養老模式的深化。為彌補護理資源的巨大缺口，2026年各地計畫年度內合計增設超過50萬張護理型床位。以北京市為例，政府工作報告明確提出計畫新增5,000張家庭養老床位與20個區域養老服務中心。這種由政府引導的採購與補貼，顯示出公共服務重心正從「擴建硬體」轉向「提升居家照護品質」，這對具備智慧醫療與精準照護技術的供應商而言，是極其明確的政策紅利。

此外，面對持續的人口負成長壓力，地方政府在生育支持上的投入也從單純的宣傳鼓勵轉向大規模的實質補貼。浙江省在兩會中領先提出實施「二孩全額入托補貼」，並配合購房貸款利率的大幅下調，試圖將生育成本公共化。這種社會保障支出的「剛性成長」，雖然加劇了財政赤字的壓力（預計2026年全國財政赤字率將維持在4%左右的高位），但也意外催生了規模空前的「銀髮經濟」與「幼托服務」藍海市場。

五、結論

根據2026年大陸地方兩會的政府工作報告與相關財政數據，目前政經環境正經歷結構性調整，可歸納出以下三個關鍵趨勢：

第一，經濟增長動能已發生根本性轉換。地方政府設定的4.5% GDP目標，標誌著施政重心正式從「規模擴張」轉向「存量優化」。在傳統基建投資報酬率遞減與房地產信用收縮的背景下，財政資金正精準向數位化轉型與綠色低碳產業傾斜。2026年各省在「新質生產力」相關領域的專項預算同比增長達18.5%，顯示大陸政府試圖透過技術效率的提升，來抵銷要素成本上升與人口紅利消失的衝擊。

第二，區域治理模式因財政壓力而產生劇烈分化。隨著土地財政收入萎縮至高峰期的六成左右，各地行政效能與營商環境的差距被進一步拉大。財政實力較強的沿海精華區正加速推動「法治化治理」與「數據資產化」，試圖以制度透明度吸引外資與民營資本；然而，債務負擔沉重的部分內陸地區則面臨行政成本上升與公共服務質量下降的風險。台商在評估投資布局時，必須從過去的優惠政策導向，轉向對地方財政韌性與法治穩定度的深度檢測。

第三，社會保障支出已演變為剛性的財政紅線。當大陸正式步入重度高齡化社會，社保與醫療支出佔省級財政的比重已攀升至30%以上。這種預算結構的剛性化，不僅壓縮了過去偏好的大型基建空間，也迫使地方政府必須在預算緊縮中加速建構福利體系。