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國際如何因應中國大陸經濟脅迫之策略

  • 資料發布日期:113-03-25
  • 最後更新日期:113-03-29
圖/維基百科

文/顏慧欣
(中經院WTO及RTA中心資深副執行長)

一、經濟脅迫之概念

各國為了達成其國際外交與國家安全之目標,除了建交、互派使節、軍事同盟等傳統外交作法外,也可透過如貿易援助、貿易制裁、洽簽貿易協定等各種經濟工具,作為推進其國家與外交目標的手段。而用經濟工具來促成一國的政治與外交目的,通稱為「經濟謀略」(Economic statecraft),性質上又分為正面利益導向及負面經濟制裁,前者在指如美國推動成立「關稅暨貿易總協定」(GATT,「世界貿易組織」(WTO)之前身),一方面美國認為這是二戰後世界秩序之最好管理模式,二方面也認為可帶動大家經濟成長。至於負面經濟制裁,在指用經濟壓力迫使對方改變政治外交立場,對此也被稱為「經濟脅迫」(Economic coercion)。

換言之,經濟脅迫就是將經濟依賴關係予以「武器化」,則實施方與受迫方之經貿依賴程度越高,經濟脅迫之效果越大。而近期有武器化經濟依賴關係傾向之國家,就是全球第二大經濟體的中國大陸。

二、近年中國大陸「經濟脅迫」明顯增加

中國大陸早有利用經濟脅迫施壓他國之前例。例如2010年劉曉波獲頒挪威諾貝爾和平獎,表彰「以非暴力方式在中國大陸爭取基本人權」,中國大陸對此不滿,乃取消兩國官方高層互訪、中止商業合作,也以檢出挪威鮭魚有感染病毒疑慮,延長檢驗流程而致被扣留的鮭魚貨櫃腐壞,此後挪威鮭魚輸往中國大陸銷量大降。又如2016年蒙古接待西藏達賴喇嘛到訪後,中國大陸展開包括暫停與蒙古協商一項40餘億美元的政府貸款、對兩國的主要陸路港口加徵通行費等經濟制裁,逼使蒙古保證此後不再邀請達賴喇嘛。此外,2016年南海仲裁案做出對菲律賓有利的裁定後,中國大陸遂即以檢出有害生物禁止菲國香蕉、菠蘿進口,也是經濟脅迫的案例。這些措施均為「經濟脅迫」性質,也就是對經濟領域施壓,但用意卻是達到特定政治訴求。

自2018年起中國大陸採取經濟脅迫的案例明顯增加,2019與2020年更是遽升,主要源自於習近平主政下「新紅線」增加。過去多觸及到領土疆域完整性、人權侵害與安全議題時,中國大陸會用經濟工具表達對國際政治、外交之不滿,因此臺灣、達賴喇嘛、釣魚島等均是中國大陸在意的「傳統紅線」。

惟在習近平第二任期內,影響其統治正當性、有辱華人或國格、或中國大陸企業在外國受到制裁等事件,也成為北京會動用經濟制裁反制的目標,因此追溯新冠疫情起源會凸顯中共政權治理問題、或華為孟晚舟在加國遭逮等,均導致澳洲龍蝦、紅酒與加拿大油菜籽,成為中國大陸經濟脅迫之對象。

經濟脅迫的對象不限於政府,民間企業也可能是經濟脅迫下之受害者。中國大陸常見民眾抵制作法(popular boycott),惟中國大陸的群眾運動必獲政府同意的情形下,也被歸類為經濟脅迫。因而從2012年抵制日貨,2017年抵制韓國k-pop等針對特定國家;到諸如瑞典服飾品牌H&M, 美國Nike、Adidas等,因暫停使用有強迫勞動疑慮的新疆棉花,受到中國民眾抵制的特定企業,都是中國大陸挾人口優勢所為之經濟脅迫類型。

三、國際回應中國大陸經濟脅迫之策略

(一)G7確立集體因應脅迫之共識

隨著中國大陸經濟、軍事各方面實力崛起,也不吝於利用其經濟力量來施壓脅迫他國,從而各國開始正視「經濟脅迫」議題之風險,七大工業國(G7)於去(2023)年廣島峰會公布「G7經濟韌性和經濟安全領袖聲明」,強調G7將加強國際經濟韌性、反制威脅國際規則和標準之行為。其中在「反制威脅國際規則和標準之行為」,G7聲明重點之一即是「解決經濟脅迫」,強調G7反對將經濟依賴關係武器化,並呼籲各國停止經濟脅迫。G7國家將利用各自國內工具解決經濟脅迫,並建立「經濟脅迫協調平臺」強化國際合作[1]

對此,歐盟《反脅迫工具法》(Anti-Coercion Instrument, ACI)率先在去年底生效實施[2];美國則提出《2023年對抗經濟脅迫法》(Countering Economic Coercion Act of 2023),眾議院外委會去年表決通過,參議院仍在審議中。今年G7領袖峰會預定6月中在義大利召開, 預期將針對經濟脅迫議題有進一步之討論。

(二)歐美反制經濟脅迫之工具規劃

現階段以歐美因應經濟脅迫之規定或草案較為具體,以下茲簡析內容,以掌握國際上對共同因應經濟脅迫行為之策略。

1. 歐盟《反脅迫工具法》(ACI)

歐盟ACI明定「經濟脅迫」之概念為:第三國藉由採行或威脅採行影響貿易或投資之措施,意圖防止或確保歐盟或其成員國終止、修正或採取特定行徑,以干涉歐盟或其成員國之合法主權選擇(legitimate sovereign choices)。

至於判斷第三國作法是否構成「經濟脅迫」,應經由歐盟執委會調查,且給予該第三國諮商機會,惟若執委會最終認定有經濟脅迫情事,則將可對該第三國施以制裁。可採行措施相當廣泛,舉凡貨品貿易、服務貿易、投資、政府採購及智慧財產權等領域,均可納入制裁對象。從而歐盟可對該第三國的貨品,提高或新徵關稅、甚或禁止進口;限制其企業參與政府採購;限制第三國對歐盟之投資;限制第三國擁有之智慧財產權在歐盟境內受到保護;對於應依據歐盟檢驗檢疫要求之該國貨品,可再施加限制與條件等。

在ACI所規定的條件下,歐盟執委會可與任何受相近經濟脅迫案件影響的其他國家進行諮詢或合作,以停止該等經濟脅迫行為。這個國際合作條款規定,也奠立了歐盟與美國、臺灣在內國家,可分享相關資訊及經驗,並就因應經濟脅迫行為進行協調之基礎。

2. 美國《2023年對抗經濟脅迫法》草案

美國《2023年反制經濟脅迫法案》雖不確定能否通過,不過也有參考性。法案將「經濟脅迫」定義為:「對手國(foreign adversaries)採取之行動、做法或威脅,以任意、反覆無常或不透明的方式,不合理地限制、阻礙或操縱貿易、外援、投資或商業活動,目的在於造成經濟損害,以實現戰略政治目標或影響主權政治行動。」

美國法案因應脅迫之規劃,著手方式與歐盟明顯不同。其因應措施有兩部分,對受害國提供補償及對脅迫者實施制裁,從草案的內容配置比重,更著重在前者補償措施。美國法案指出,降低或免除關稅、向國會請求撥款以對外援助、加速受害國進口貨品及服務之法規程序、協助向受害國提供主權貸款擔保、放寬或豁免對受害國相關的融資要求等,均是對受害國提供的補償方案。至於對脅迫國之制裁,美國法案只規定了增加關稅和調整關稅配額。

對於國際合作上,美國法案也要求總統及國務卿,應協調外國共同反制第三國經濟脅迫行為,且向受害國提供支援。因此分享資訊、協調盟友來嚇阻第三國使用經濟脅迫、建立對受害國支援的協調機制等,都為美國行政部門被授權之面向。未來若法案通過,則美國能據此協調國際支援,也可能支持常在第一線面對中國大陸經濟脅迫措施之臺灣。

四、結語:降低對中依賴,為最好因應經濟脅迫之對策

鑑於過去偏重自由貿易,只在意經營成本與生產效率,於是供應鏈分工趨細也更全球化,並造就了中國大陸成為世界工廠,從而絕大部分的產品或中間財來源,難以與中國大陸脫離關係;中國大陸享有14億人口消費市場,跨國企業到中國大陸投資絡繹不絕,同樣使得各國企業與資金常受到中國大陸制約。

原本全球化形成的跨國依賴關係,是期望達成有福同享、有難同當之地球村目標。惟中國大陸、俄羅斯等威權國家濫用這些依賴關係,使民主國家開始反思「自由化」與「國家安全」之再平衡,也就是G7、澳洲、日本等國家,擴大半導體關鍵設備與技術的出口管制、強化對外來投資的國安審查、提升關鍵產業在境內自有率等,都是再平衡思維之展現。

歸納這些措施都有一關鍵考量,也就是對中國大陸「去風險」。畢竟G7國家研擬的反脅迫共同機制,係脅迫行為發生後,冀能在最末端減少損害,及避免下一次脅迫發生。然而正本清源,應當是降低中國大陸可武器化經濟依賴關係的空間。如同本文開頭所言,實施方與受迫方之經貿依賴程度越高,經濟脅迫之效果越大,故避免替中國大陸製造「武器」乃是關鍵,現是民主國家多管其下努力之方向,更應該為臺灣政府與企業凝聚與存乎一心之路徑。

 

[1]G7 Leaders’ Statement on Economic Resilience and Economic Security, May 20, 2023, available at https://www.g7hiroshima.go.jp/documents/pdf/session5_01_en.pdf

[2]European Commission, Protecting against coercion 

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