文/陳建甫
(淡江大學中國大陸研究所所長)

中共自十八大後，每年立春前後都會發布指導「三農」工作的「中央一號文件」。2024年2月3日，新華社授權發布「中央一號文件」，標題為《中共中央、國務院關於學習運用「千村示範、萬村整治」工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》。全文共6個部分，包括：確保國家糧食安全、確保不發生規模性返貧、提升鄉村產業發展水準、提升鄉村建設水準、提升鄉村治理水準、加強黨對「三農」工作的全面領導。

總體框架可以概括為「兩個確保、三個提升、兩個強化」。「兩個確保」是要確保糧食安全、確保不發生規模性返貧。「三個提升」是提升鄉村產業發展水準、提升鄉村建設水準、提升鄉村治理水準。「兩個強化」是強化科技和改革雙輪驅動，提升農民收入的措施。具體目標是要在鄉村展開全面振興，打造宜居宜業和美好鄉村新景象，以加速農村現代化，更好地推動中國式的現代化建設。

外界對「兩個確保」的質疑

外界對「兩個確保」提出質疑。第一項是「確保糧食安全」。中共對糧食儲藏數據是屬國家機密，從來不對外公布。從習近平不斷強調「把飯碗端在自己的手中」與2023年「中央一號文件」要成為糧食大國，到2024年也包含7個項目，詳述要如何確保糧食供應的政策，促進多元化糧食供應渠道的大食物觀，並沒有改變中國大陸希望成為現代化農業大國的目標。

第二項是「確保不發生規模性返貧」。中共早在2020年就曾宣稱，已如期完成所謂「脫貧攻堅目標任務」，農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部「摘帽」。到2021年2月，再次鼓吹「中國脫貧攻堅戰取得了全面勝利」，並宣稱有近1億農村貧困人口全部脫貧。

農村居民收入主要是靠到沿海大城市或城鎮勞動所得。2023年，中國許多經濟數據都不如預期，農民到城鎮打工的機會與收入也減少。豬、雞、羊價格下跌，小麥、玉米、各種糧食、農作物價格全面下跌，許多數據顯示中國大陸底層農民現在的處境是極度貧困中。但是，中央財辦副主任、中央農辦主任韓文秀在新聞發布會上再次強調，防止規模性返貧，是「三農」工作必須完成的硬任務。被外界批判是為了掩蓋或維持脫貧成果，穩定民心的做法。

「千萬工程」是鄉村全面振興的「方法論」

2024年的「中央一號文件」，提出了學習「千村示範、萬村整治」工程（簡稱「千萬工程」）的計劃。這起源於習近平在浙江擔任書記期間的倡議，該計劃從改善農村環境入手，逐步擴展到全面鄉村建設。經過20多年的持續努力，不僅徹底改變浙江農村的面貌，同時也為全面振興鄉村作出示範。浙江的「千萬工程」可視為鄉村全面振興的「方法論」，各地都可參考借鑒。

「路線圖」（roadmap）廣泛運用在國家或鄉村發展的研究，例如：聯合國17項「永續發展指標」（Sustainable Development Goals），希望各國能針對國家發展的現況、未來5年、未來10年等階段，依照各階段問題的迫切性，優先選擇SDGs為標的，設計發展的策略以解決各項問題。

推進鄉村全面振興的「路線圖」分為三階段：地方領導與幹部要解決各階段的問題、完成各項目標，例如在「鄉村產業發展」階段要達成4項目標、在「鄉村建設」階段要達成6項目標、在「鄉村治理」階段要達成4項目標。

中央農業辦公室強調，地方領導與幹部「必須看到，我國各地農村情況千差萬別，自然條件、風土人情、發展水平、工作基礎各不相同。學習運用『千萬工程』經驗，要因地制宜，不能生搬硬套、搞『一刀切』」。因此，文件中特別強調「因地制宜、分類施策，循序漸進、久久為功」，集中力量抓好辦成一批群眾可感可及的實事，不斷取得實質性進展、階段性成果。

推進鄉村全面振興將以縣域作為實作場域。2022年中國大陸有2,843個縣級行政區（1,301縣、117自治縣、394縣級市、977市轄區），縣城是縣域內的行政中心，不管就資源、或就人才相對較多，較有執行「千萬工程」的能力。

三個階段所面臨的問題

在「鄉村產業發展」階段，可以效法「千萬工程」作法，先針對鄉村生態環境整治著手，目標是要強化鄉村一二三級產業的生產，優化農產品加工與流通運銷的機制，進而增加農民營銷的所得。部分或全部鄉村處在生態保護紅線的縣域，不要只想著希望中央能讓鄉村遷離生態保護紅線區，而是要想法辦法克服限制，發展屬於自己農村產業的特色。

對於已經具備鄉村產業發展水平的縣域，就要進入「鄉村建設」階段，提升鄉村的硬體與軟體建設，包括：道路、供水、能源、物流、資訊化等硬體的基礎建設外，今年文件也配合電動車趨勢加入「推動農村分布式新能源發展，加強重點村鎮新能源汽車充換電設施規劃建設」。另要提升到教育、醫療保健、保險、養老等機構服務項目。硬體的基礎建設與公共設施項目比較容易達成，但是要達到軟體服務、文化與生態文明的提升，就需要更多人才與機構的配合，才可以促進縣域城鄉融合發展。

在東部沿海省份或靠近大都市的縣域鄉村(市轄區)，部分已具備硬體的基礎建設與軟件服務的機構，就要進階到「鄉村治理」階段。除了要遵從黨促進鄉村振興、發展鄉村文化、建設平安鄉村、改善農村移風易俗外，需要引進更多具有治理專業能力的人才投入鄉村全面振興工作。文件標示「實施鄉村振興人才支持計劃，加大鄉村本土人才培養，有序引導城市各類專業技術人才下鄉服務，全面提高農民綜合素質」以推動縣域城鄉融和、促進共同富裕。

農糧生產補償機制試點

2024年「中央一號文件」檢討農糧生產存在區域或省（區）發展的不公平問題，研議農糧主產區的利益補償機制。產糧大縣往往是經濟弱縣、財政窮縣。計畫在內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南等5個糧食主產省（區）開展試點。統籌考慮主產區和主銷區糧食生產、流通、消費等相關因素，由糧食主銷區提供給主產區一定資金支持，推動橫向利益補償，並拓展產業、人才、技術服務等協作方式，讓糧食主產區不會因糧食生產遭受損失。

推動農業農村工作就是要增加農民的收入。為了要平穩物價，農糧價格都沒有上漲，但是近年來農業生產資材已經大幅的增加。未來將補貼項目要與生產資材項目要掛鉤調整，「把給農民的各項補助補貼補到位」；「加強拖欠農民工工資源頭預防和風險預警，完善根治欠薪長效機制」；「做好大齡農民工就業扶持」；「賦予農民更加充分的財產權益，鼓勵以出租、合作開發、入股經營等方式盤活利用農村資源資產」；進入高齡社會後要「健全農村養老服務體系，因地制宜推進區域性養老服務中心建設，鼓勵發展農村老年助餐和互助服務」等措施，這些具體措施就是要讓人民有感。

結語

2024年「中央一號文件」除了明確標示鄉村全面振興的「路線圖」外，也訂下「有利」、「有效」的KPI指標，是否會如預期有所成效，還需要時間加以觀察與驗證。不過，當前城市居民面臨艱困就業環境下，中共推動縣域鄉村全面振興，應該可以吸納部分過去到城市工作的農移工，轉移城市居民面臨外資撤離、民營企業凋敝、產業調整不順與年輕人失業的問題，至於，是否能有效引導城市各類專業技術人才下鄉服務，則是後續關注的焦點。