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簡析中國大陸邊境控制制度及因應之道

  • 資料發布日期:113-12-20
  • 最後更新日期:113-12-20
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文/劉俊宏(海基會臺商財經法律顧問、鼎道國際法律事務所律師)
 
「邊境控制」即是「限制出境」,泛指司法機關為避免尚有未了結案件的當事人(包含自然人及非自然人),假出境之名,行逃避究責之實,致有造成國家、集體或個人之重大損失之虞,依據法律程序,對其採取限制出境之保全措施。
「邊境控制」攸關人民「人身自由」、「遷徙自由」甚鉅,故一般國家或地區多僅以「刑事偵審」案件及「行政欠稅」案件作為適用標的。惟依中國大陸《出境入境管理法》(2013年7月1日施行)第12及28條之規定,不論本國人或外國人均兼及適用於「民事糾紛」案件。換言之,倘若臺商在大陸有發生民事債務糾紛或有拖欠勞工勞動報酬之情事,也難脫遭邊境控制之風險,故對相關規定實有瞭解之必要。
 
刑事偵審之部分
一、 法源依據:
「邊境控制」在刑事程序上之運用,係以「保全被告」為目的,是各國刑事訴訟法典內重要的強制處分手段。然而中國大陸在《刑事訴訟法》第六章所列舉的強制措施種類中,並不包括「邊境控制」,其對涉犯刑事案件之當事人採取「邊境控制」的法源依據是《出境入境管理法》。
根據《出境入境管理法》第28條第1項之規定,外國人被判處刑罰尚未執行完畢或者屬於刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的,不准出境。其內容簡短、空泛,欠缺事前陳述及事後救濟之程序,僅憑主管機關認定涉有犯罪嫌疑者,即該當邊境控制之要件。這部分確實是在陸營商的重大法律風險。
 
二、 實施邊境控制期間及救濟途徑:
《刑事訴訟法》、《出境入境管理法》及相關規定,關於人民法院、人民檢察院、公安機關及國家安全機關,對刑事被告、犯罪嫌疑人實施邊境控制期間及救濟途徑,均付之闕如,僅《〈關於依法限制外國人和中國公民出境問題的若干規定〉的通知》第3條賦予人民法院、人民檢察院、公安機關及國家安全機關,根據案件性質及具體情況,令刑事被告、犯罪嫌疑人提供財產擔保或交付一定數量保證金之後,方准予出境之權力。
 
行政欠税之部分
稅收是滿足國家財政收入的最主要方式,倘納稅義務人有欠稅之情事者,稅收保全是勢在必行。
由於中國大陸的稅收計徵係採取「雙軌制」模式,職能分屬於「稅務機關」及「海關」,針對欠稅人實施邊境控制者,主要規定在《稅收徵收管理法》及《關稅法》及其相關法律之內:
一、 《稅收徵收管理法》及其相關法律的規定:
根據《稅收徵收管理法》第44條之規定:「欠繳稅款的納稅人或者他的法定代表人需要出境的,應當在出境前向稅務機關結清應納稅款、滯納金或者提供擔保。未結清稅款、滯納金,又不提供擔保的,稅務機關可以通知出境管理機關阻止其出境。」。
另根據《阻止欠稅人出境實施辦法》(國稅發〔1996〕215號)第3條規定:「其他經濟組織欠稅,阻止出境對象為其負責人」。《國家稅務總局關於認真貫徹執行阻止欠稅人出境實施辦法的通知》(國稅發〔1996〕216號)第1條規定:「原則上個人欠稅3萬元以上,企業欠稅20萬元以上,方可函請公安邊防部門實施邊控。但對拒不辦理納稅申報的,可不受上述金額限制」。
簡言之,決定機關係「稅務機關」,欠繳標的係「稅款、滯納金」,欠稅金額係「個人欠稅3萬元以上,企業欠稅20萬元以上」,實施邊境控制之對象係「納稅義務人或法定代表人(即負責人)」。
 
二、 《關稅法》及其相關法律的規定:
根據《關稅法》第49條第2款規定,納稅人未繳清稅款、滯納金且未向海關提供擔保的,經直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批准,海關可以按照規定通知移民管理機構對納稅人或者其法定代表人依法採取限制出境措施。
因《關稅法》甫於2024年4月26日經全國人民代表大會審議通過,對於究應以多少欠稅金額作為對欠稅人實施邊境控制之標準,目前尚未明確。建議有辦理進出口業務的臺商企業應密切關注,避免不慎觸法。
 
三、 實施邊境控制期間及救濟途徑:
根據《阻止欠稅人出境實施辦法》(國稅發〔1996〕215號)第7條規定:「防檢查站阻止欠稅人出境的期限一般為1個月…需要延長控制期限的,稅務機關按照第4條、第5條規定辦理續控手續。」換言之,對欠稅人實施邊境控制者,實質上並無期間之限制,且因非屬具體行政行為,亦無救濟之途徑,其目的無非係以「儘快使欠稅人完稅」為目標(《阻止欠稅人出境實施辦法》第6條 )。
 
民事糾紛之部分
一、 審理階段:
根據《出境入境管理法》第28條第2項及《〈關於依法限制外國人和中國公民出境問題的若干規定〉的通知》(最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部[87]公發16號)第2條第4項、第3條之規定,有未了結的民事案件(包括經濟糾紛案件)的,由人民法院決定限制出境並執行;向當事人口頭通知或書面通知;根據案件性質及當事人的具體情況,令其提供財產擔保或交付一定數量保證金後准予出境。
另根據《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀要(2005年)》第93點:「人民法院在審理涉外商事糾紛案件中,對同時具備下列條件的有關人員,可以採取措施限制其出境:(1)在我國確有未了結的涉外商事糾紛案件; (2)被限制出境人員是未了結案件中的當事人或者當事人的法定代表人、負責人;(3)有逃避訴訟或者逃避履行法定義務的可能;(4)其出境可能造成案件難以審理、無法執行的。」。
結合上述規定可知,民事案件於審理階段,人民法院為確保訴訟程序的有效進行及執行,可以依職權或聲請,對當事人或者當事人的法定代表人、負責人,採取邊境控制。
 
二、 執行階段:
根據中國大陸《民事訴訟法》第266條之規定:「被執行人不履行法律文書確定的義務的,人民法院可以對其採取或者通知有關單位協助採取限制出境」。
另根據《最高人民法院關於適用〈民事訴訟法〉執行程式若干問題的解釋(2020年修正)》第23條之規定:「依照民事訴訟法第255條(應是第266條)規定對被執行人限制出境的,應當由申請執行人向執行法院提出書面申請;必要時,執行法院可以依職權決定。」第24條規定:「被執行人為單位的,可以對其法定代表人、主要負責人或者影響債務履行的直接責任人員限制出境。被執行人為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的,可以對其法定代理人限制出境」。
 
三、 實施邊境控制期間及救濟途徑:
綜觀《民事訴訟法》、《出境入境管理法》及相關規定,中國大陸關於人民法院對民事案件當事人、被執行人實施邊境控制期間及救濟途徑,均付之闕如,僅《〈關於依法限制外國人和中國公民出境問題的若干規定〉的通知》第3條賦予人民法院,根據案件性質及具體情況,令當事人、被執行人提供財產擔保或交付一定數量保證金後,方准予出境之權力。
 
綜合上述規定可知,民事案件於「執行」階段與「審理」階段,兩者關於邊境控制之規定,並無太大差異,惟在「執行」階段增加「對無民事行為能力人及限制民事行為能力人之『法定代理人』採取邊境控制」之情事,不可忽視。
 
結語
臺商在大陸發展事業的過程中,若不幸涉及刑事、稅務及民事糾紛案件,依中國大陸的法律及相關解釋,對於該三類糾紛(尤其是民事糾紛)明文規定容許以「邊境控制」作為解決之手段,且無管制期間之上限,亦無救濟之途徑,充其量僅賦予決定機關(人民法院、人民檢察院、公安機關及國家安全機關),有權根據案件性質及具體情況,令當事人提供財產擔保或交付一定數量保證金,作為暫准出境之條件,其強度之嚴、範圍之廣,確為世所罕見。建議臺商,除應積極留意相關法律變動外,更應妥善解決已經發生及可能發生的任何糾紛,以避免動輒遭受邊境控制的法律風險。
 

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