文／許峻賓
CTPECC秘書長/台經院國際處區域研究中心主任

「臺美21世紀貿易倡議」於2022年6月展開談判，並於今(2023)年6月簽署第一階段的協定文本，待雙方完成國內之相關程序後將正式生效。全球的經貿相關協定談判通常需要歷經至少2~3年以上，方能完成文本；本次「臺美21世紀貿易倡議」第一階段協定能在１年內完成談判並簽署，有其重要的政經意涵。本文將就此協定對我國的意義作一分析與闡述，希望藉此讓國內各界，尤其產業界，了解此協定對我國經貿發展與產業界的重要性。

一、臺美21世紀貿易倡議的「牛肉」

「自由貿易」在國際上的倡議、推動與落實，已經超過90年，原因起自於各國希望打破貿易保護主義來改善1930年代全球經濟大蕭條的衝擊，而這也是關稅暨貿易總協定(GATT)及世界貿易組織(WTO)的由來。

顧名思義，「自由貿易」目標即是在降低關稅、開放市場；但是，當自由貿易執行多年後，單純的調降關稅已無法滿足各國經貿發展的需求，因此無論WTO體系或雙邊、多邊的自由貿易協定(FTA)，擴大談判的內容，尤其已開發經濟體開始討論經貿法規的調和問題，涉及的是各國邊境領域內的經貿政策調整。換句話說，隨著經貿協定的討論範疇擴大，協定的「牛肉」，也就是「經濟效益」，已經不是純粹從關稅降低而來，而是隨著經貿夥伴國改革其國內經貿政策與法規，使其貿易夥伴能從中受益。

從「臺美21世紀貿易倡議」的談判議題來看，所謂的「牛肉」便是在經貿法規面向，而非市場開放。法規面向的改革通常對企業的意義在於：「減少看不見的營運成本」，例如：貿易便捷化、數位化等作為可減少紙張的使用、減少通關時間。通關時間降低，有助於通關產品更快速進入市場，減少倉儲的成本。

而從第一階段文本的內容來看，雖然內容多與WTO及相關國際組織協定已通過的文本大同小異，但是這些內容落至雙邊層面，一方面有助於強化兩國間的法規協調與落實，一方面則是有助於兩國在這些議題上的深度合作。以「反貪腐」來說，臺美間未來可以在相關工作上依據國際規範落實工作，雙方則是進行合作執行反貪腐行動，此章節內容有助於企業減少不必要、違法的金錢支付；此外，「臺美21世紀貿易倡議」中有許多章節均規定，兩國可以就相關工作進行對話，這將使得臺美之間有更密切、更細節的對話，而此對話機制是依據雙邊協定而建立的，於法有據。

二、美國貿易政策走向—重視「公平貿易」

「臺美21世紀貿易倡議」的內容往法規調和的方向邁進，也與美國的對外經貿政策息息相關。

美國的對外經貿政策最大的轉變出現在川普政府時期。川普總統於2017年上任總統後，隨著其反對美國繼續推動自由貿易政策，決定美國退出TPP的談判。川普總統反對自由貿易的原因在於，渠認為造成美國貿易赤字與高失業率，肇因於關稅降低後讓美國企業為尋找更低生產成本而採取的製造外移作法，企業外移讓美國人民就業機會下降，而且國外生產產品賣回美國而產生貿易赤字提高。因此，川普總統決定放棄追求自由貿易的開放市場作法，進而採取高關稅策略，意圖逼使美國企業回到美國生產，為美國勞工創造就業機會。簡言之，川普政府推動的是「美國優先」、「公平貿易」的政策；而不少美國人民也因此認同川普政府的政策，支持川普總統續任。

上述美國國內政治環境讓接任的拜登政府延續「公平貿易」的精神，但不同的是，拜登政府藉由經貿談判來落實，而非一意孤行的單邊主義作為。

現階段，美國政府明顯避開傳統的自由貿易協定，轉而支援更廣泛的經濟安排，例如印太經濟架構(IPEF)和美洲經濟繁榮夥伴關係(APEP)，這些區域貿易合作機制，並不一定會走向國際協定，更重要的是，不會納入降低關稅、市場開放的內容。美國政府希望藉此作法建立與友邦間的關鍵技術與供應鏈連結，進而恢復美國國內產業動能並主導全球產業發展。美國政府官員要讓人民與其友邦政府認同其政策思維：「關稅並非貿易政策的核心，貿易政策也非完全是國際經濟政策的核心。」IPEF即是在此一政策邏輯下運作。

如下表所示，從IPEF的推動主軸及各項對話議題來看，「貿易」(連結經濟)只是其中之一，美國也同步推動韌性經濟、潔淨經濟與公平經濟，而藉由這四大支柱與各項議題的推動，美國也有機會逐步建立或恢復在全球經貿各領域的主導地位，包括關鍵技術、新興產品、再生能源、永續發展等，也同步可以讓美國逐漸實踐聯合國永續發展目標。

由於IPEF是美國現階段在印太區域的經濟戰略，這當然也影響到「臺美21世紀貿易倡議」的議題走向。

以現階段的進展而言，臺美倡議協定已經完成第一階段的文本內容，而此一文本也可能會是美國後續推動IPEF談判的重要基礎之一，IPEF的夥伴可以從臺美協定中看到美國的想望，進而在後續的IPEF談判回合來提出各自的立場與精進的方向。這也顯示出「臺美21世紀貿易倡議」的重要性。

三、臺美經貿合作的未來展望與產業因應建議

臺美間緊密的經貿夥伴關係是不證自明的，兩國間簽訂雙邊協定更有助於經貿的交流與合作。對應到IPEF的談判範疇，「臺美21世紀貿易倡議」的協定文本仍無法涵蓋全部，原因在於臺美貿易協定仍屬於國際法律規範性質，但IPEF架構下的許多議題是屬於實質合作，可能需要透過合作計畫來實踐相關工作。對此，臺美之間近年來建立了「科技貿易暨投資合作」（TTIC）架構與「經濟繁榮夥伴對話」（EPPD），這些對話與合作機制多著重在新興科技、關鍵技術與材料等進行合作與交流。

由於臺美21世紀貿易倡議後續談判議題涉及深水區，或將更深入涉及我國企業的實質利益，故而談判時程可能較第一階段更長；而對於實質談判內容，吾人可從美國近年的涉外經貿協定與談判立場窺知可能走向。以CPTPP為例，雖然美國已非其成員，但該協定中的許多涉及經貿法規章節均是美國參與談判時所提出討論的內容，而我國已經盤點並進行修法調適，因此，這些類似內容對我國衝擊應該不大。我國可特別注意的是，美國企業透過商會所呈現的建議，例如農藥殘留限量、衛生與動植物檢疫措施等，這些均是美國企業關切的利益所在，也可能涉及我國實際經貿利益，如何確保雙贏將是我們要努力的方向。