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淺談中國大陸對臺啟動反傾銷調查與臺商應對策略

  • 資料發布日期:112-09-20
  • 最後更新日期:112-10-26
圖/ Pexels

文/黃健群
工業總會大陸處處長、大學兼任助理教授

    中國大陸商務部發布2023年第30號公告,初步裁定臺灣生產的聚碳酸酯進口大陸存在傾銷,讓「大陸聚碳酸酯產業受到實質損害」,且「傾銷與實質損害之間存在因果關係」。因此自2023年8月15日起實施臨時反傾銷措施,以海關審定的完稅價格計徵提供16.9%到22.4%的保證金。雖然大陸國臺辦表示「這是一起正常的反傾銷調查案件」,但此案公告時間正值賴副總統過境美國,被認為有高度政治意涵。大陸學者認為,此舉是大陸當局在兩岸政府無法協商下所進行的單邊管理,我學者則認為,這是大陸在不更動ECFA前提下,收回早收清單中的特定優惠,同時是對大陸本土產業的保護。

    針對大陸的反傾銷調查,受調查的臺灣企業提出四點辯護意見,包括:一、大陸聚碳酸酯產業受到的實質損害,主要來自沙烏地阿拉伯、泰國和韓國,而非臺灣進口產品;二、大陸聚碳酸酯產業的虧損甚至停產,是受到新冠疫情影響,而非臺灣產品的輸入;三、大陸近年來的擴產影響了利潤,傾銷進口產品並未對大陸造成實質損害。且申請人提供產能資料並不準確;四、部分型號產品未對大陸產業造成實質損害,應當排除這些型號產品。但檢視洋洋灑灑的73頁裁定內容,不僅鉅細靡遺的陳述了調查過程、利害關係企業意見,還逐一駁斥臺灣企業的意見,並裁定臺灣進口聚碳酸酯不但存在傾銷,且對大陸聚碳酸酯產業造成實質損害,傾銷與實質損害之間存在因果關係。[2]

加入WTO後大陸對臺實施反傾銷調查時有所聞

    事實上,中國大陸於兩岸加入世界貿易組織(WTO)後不久的2002年3月,即對臺灣進口的冷軋鋼品展開反傾銷調查,這是中國大陸對臺灣首度提起的反傾銷調查。爾後,大陸當局對臺輸陸產品展開反傾銷調查時有所聞,且產品涵蓋鋼鐵、塑化、紡織、紙業等產業類別。然而,大陸對臺灣祭出的反傾銷調查並不見得都會成案,例如2018年10月大陸對臺灣及日本立式加工中心機進行反傾銷調查,2020年4月時裁定雖然「原產於日本和臺灣地區的進口立式加工中心存在傾銷」,但「中國大陸立式加工中心產業未受到實質損害」,[3]因此終止反傾銷調查。

    中國大陸產品大量銷售至全世界,對許多國家多呈現貿易順差,致使美國、歐盟為保護國內產業,不時透過反傾銷調查抵制中國大陸產品進口。中國大陸加入WTO後如法炮製,制定相對應的反傾銷法及暫行規則,一方面可以保護其國內產業,另一方面可作為其在進行WTO 貿易談判中的籌碼。因此,《反傾銷條例》是中國大陸所有貿易救濟法律之中最多暫行規則的行政法,也相對較為完善。[4]

中國大陸實施反傾銷調查具有經濟、政治雙重目的

    有研究比較分析中國大陸對臺灣提出的反傾銷控訴產品及時間點後發現:大陸對臺灣進行反傾銷控訴的密度,和臺灣對中國大陸的貿易順差成正相關;也就是說,當臺灣某項產品出口中國大陸越多,大陸就有可能針對該產品進行反傾銷調查。研究指出,雖然大陸當局為了與WTO 反傾銷協定接軌,將原《反傾銷條例》總則中「保護國內相關產業」字眼刪除,但其政策意涵仍是為了保護國內產業;且《反傾銷條例》使中國大陸的企業及政府都能夠對外國的傾銷主動起訴,使得反傾銷措施能作為一種策略性的威懾手段,不但能夠抑制對中國大陸商品歧視性的反傾銷,也可以透過對抗性反傾銷措施的採用,限制外國對中國大陸商品頻繁進行反傾銷調查甚或交換彼此不起訴的協商空間。也就是說,反傾銷措施成為中國大陸政治與經貿上運作的籌碼。[5]

    另有研究指出,WTO允許保護本國產業的三種手段包括反傾銷、反補貼和保障措施。中國大陸使用最多的是反傾銷,原因主要是:一、糾紛解決手段靈活。由於中國大陸對出口企業就有補貼,且反補貼必須通過政府間談判;反傾銷的申請由企業或某一行業提起,實施對象一次只針對一個行業出口商,且透過經濟方法解決;二、對象的選擇靈活。保障措施條款必須非歧視性地同時對所有出口國實施,所涉及的國家或地區太廣泛;反傾銷措施可在更大程度有選擇性地針對某個或某些地區實施。此外,由於大陸政治體制,致使經濟行為政治化現象非常普遍,因此對臺實施反傾銷具有經濟、政治雙重功效:一方面迫使臺資企業購買國營企業質次價高的產品;另一方面與特定因素掛勾,當作施加影響的手段。[6]

    同一研究指出,雖然中國大陸在具體案件的裁決表述中與WTO反傾銷規則相銜接,但由於WTO反傾銷規定只能提出最基本的原則性要求,各國會基於歷史、傳統、政治、經濟文化等發展程度的不同,而具備充分的自由裁量權;再加上中國大陸反傾銷的規定並不若WTO規範的那樣透明,因此,裁量是否反傾銷時主觀隨意性很大。研究進一步指出,中國大陸反傾銷制度、實務的不合理之處,包括:傾銷確定的價格認定;損害確定及因果關係中沒有對認定損害指標及其因果關係應遵循的規則作出規定、沒有體現《WTO 反傾銷協定》少量徵稅原則;反傾銷程序部分的自行立案、反傾銷退稅期限,以及抽樣調查不合理等。[7]換言之,反傾銷制度之所以一直存在爭議的原因,並非規定問題,而是調查程序失真及計算價格容易偏頗所造成。

臺商因應大陸反傾銷調查的策略

    臺商要如何因應大陸的反傾銷調查?研究者的建議包括:一、積極上書應訴、依理抗辯。臺商除了依理進行抗辯外,還應當遵循趨利避害的原則,盡可能謀求自身最大利益;二、把握好同類產品的認定環節。中國大陸判定不同產品是否是同一類產品的主要原則,包括物理特性是否相同、產品的互相替代性、在市場銷售過程中的競爭性等;應訴臺商應嚴加注意中國大陸調查機關認定同類產品原則、程序及各種統計、分析方法。三、強調公共利益原則。臺商在面對中國大陸的反傾銷調查時,應積極尋求中國大陸進口商、上下游企業、消費者協會的理解和支援,讓他們從國內的物價水平、就業機會等涉及社會因素的方面積極地影響調查機關;四、把握期中複審條款。即使臺商被認定有反傾銷行為,仍可發動中國大陸客戶向調查機關說明,藉此影響反傾銷的最終調查結果。[8]

    研究者也建議,臺商應利用符合WTO規則的合理手段,減輕或規避來自中國大陸的反傾銷制裁,包括:一、改進產品功能。通過改進加工程序改變產品進口時的海關稅號,從而成為一種未被徵收反傾銷稅的產品;或者通過新技的採用,在原產品的基礎之上發展出新產品,以區別於被徵收反傾銷稅的產品;二、大宗設備的租賃。電力設備、機器工具、建築設備等涉及大額資金的產品,可通過某種租賃條件向進口國出租;三、進口國境內組裝。出口商可出口該產品的零組件,然後在進口國(地區)組裝後出售;四、在第三國(地區)境內組裝。出口商將已被徵稅產品的製成階段轉移到第三國(地區)進行,然後以第三國產品的名義輸出到進口國;五、利用新出口商複審程序。透過反傾銷調查期內未向中國大陸出口過該被調查產品或同類產品的其他出口商進行複審。[9]

兩岸應加強對話避免形成雙輸

    中國大陸並非首次對臺灣施以反傾銷調查,但即使陸方一再強調是「依法調查」,但牽涉到的是複雜的政治、經濟問題。面對大陸的反傾銷調查,臺商除了可透過進出口商會、產業公會持續向大陸官方溝通,必要時也應請求我政府在WTO申訴。

    然而,如前所述,大陸對臺的反傾銷存在許多主觀操作空間;隨著兩岸關係的持續緊張,以及大陸近來經濟的下行,中國大陸有可能持續擴大對臺灣的貿易限制,甚至如學者警示,石化、工具機等ECFA早收項目將有可能被列為下波大陸反制產業。因此,政府及相關產業臺商,都應基於風險意識,盤點並預測大陸對臺可能的政策作為,超前部署思考大陸可能的舉措。

 

[1] 臺灣學界、產業界對反傾銷相關議題有許多研究;時任重慶政遠律師事務所所長的夏衛,在2004年發表的一篇〈中國大陸反傾銷法律實務與臺商應對策略〉,即使歷經近20年,迄今來看仍具有相當參考價值。因此,本文主要論點以該文為主,並綜合其他研究進行分析。

[2] 〈中華人民共和國商務部關於原產於臺灣地區的進口聚碳酸酯反傾銷調查的初步裁定〉,中華人民共和國商務部,2023年8月14日。

[3] 〈中華人民共和國商務部關於對原產於日本和臺灣地區的進口立式加工中心反傾銷調查的裁定〉,中華人民共和國商務部。2020年4月13日。

[4] 鍾亞育,〈中國大陸反傾銷條例研究與解析〉,《貿易政策論叢》第9期,臺北:中華民國全國工業總會貿易發展委員會。2008年8月。

[5] 梁祐華,〈中國大陸控我國反傾銷之趨勢暨案例分析〉,《貿易政策論叢》第10期,臺北:中華民國全國工業總會貿易發展委員會。2008年12月。

[6] 夏衛,〈中國大陸反傾銷法律實務與臺商應對策略〉,《遠景基金會季刊》第5卷3期,臺北:遠景基金會。2004年7月。

[7] 夏衛,〈中國大陸反傾銷法律實務與臺商應對策略〉。

[8] 夏衛,〈中國大陸反傾銷法律實務與臺商應對策略〉。

[9] 夏衛,〈中國大陸反傾銷法律實務與臺商應對策略〉。

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