文／黃健群
（工業總會大陸處處長、大學兼任助理教授）

一、前言

繼去（2023）年12月21日中止12項石化產品關稅減讓後，中國大陸當局（以下簡稱「大陸當局」）於5月31日再次公告，中止第二批《海峽兩岸經濟合作框架協議》(ECFA)的關稅減讓，共計134個稅目產品。總結陸方回應，中止ECFA部分項目的原因有兩點：一是認為臺灣對大陸2500多項出口產品採取歧視性禁止和限制措施；二是強調若兩岸無共同政治基礎，ECFA將不會存在。換言之，陸方中止ECFA的決定是基於經濟和政治雙重因素。

然而，如同學者指出，習近平主政下的對臺政策，強調化被動轉為主動的「操之在己」原則；其政策目標不能違背／或必須有利大陸整體發展。因此，本文認為，從大陸對臺政策、大陸產業發展，以及全球供應鏈的重組等脈絡來分析，能更清晰地解讀大陸再度中止ECFA部分關稅減讓的意涵。

二、中止ECFA關稅減讓對臺灣相關產業的直接影響

ECFA早收部分臺灣方面共539項，[1]其中一半以上屬於敏感性傳統產業、中小企業與農產品。2010年6月我政府與大陸簽訂ECFA，主要目的是促進臺灣產品進一步拓展大陸市場。這些產品原本出口大陸稅率均高達10%以上。根據政府統計，雖然邊際效益遞減，[2]但自ECFA生效至2023年底，臺灣累積減免的關稅金額仍達到101.01億美元。

此次陸方中止的134項ECFA早收產品，出口大陸金額為98億美元；以2023年計算，占臺灣出口大陸總額957億美元的10.2%、占臺灣出口全球總額4,324億美元的2.3%，從比例上來看並不算太高；但以金額來計，略少於臺灣出口第10位的泰國（108億美元），略高於出口第11位的德國（81億美元）。此外，這134項的稅率大多分布在1%到15%。[3]也就是說，從宏觀角度來看，由於臺灣出口多為適用WTO《資訊科技協定》（ITA）的資通訊（ICT）產品，並不需要課徵關稅，因此ECFA關稅中止對臺灣整體經濟的影響並不大。

但若從個別產業來看，例如此次被中止的紡織品（關稅5%-10%）、工具機（關稅2%-15%）等項目中的高關稅產品，將明顯影響其出口大陸的動能。即使是關稅相對較低的石化產品（關稅1%-6.5%），石化公會在去年大陸中止12項石化產品關稅優惠時就公開表示，以2022年來看，臺灣超過三成（33%）的石化產品出口至大陸；ECFA早收清單中的石化產品，銷往大陸的金額約佔早收石化品總出口額的43%，其關稅利益每年在3.2至4.8億美元之間。[4]事實上，當初被列入ECFA早收清單多是競爭力相對偏弱的項目，爭取列入清單的目的就是希望透過關稅減免，有利於拓展大陸市場。

然而，隨著全球需求減緩、地緣政治衝突以及大陸企業崛起等因素，這些過去利用ECFA關稅優惠的傳產，早已面臨相較過去更大的競爭。亦即對這些傳產來說，微利時代下ECFA減讓的關稅，都是利潤的一部分；因此，雖然中止ECFA關稅減讓並非代表不能出口至大陸，但對臺灣這些企業來說，都意味著利潤的減少，甚至可能導致訂單受到影響。也就是說，ECFA關稅優惠的中止，對臺灣在地生產並以大陸為主要市場的中小型企業衝擊較大；但對大廠或已在大陸設廠的企業來說，則可透過分散市場或直接由大陸在地供應，影響相對有限。

三、鑲嵌在大陸產業發展的對臺政策

作為全球第一大貨物貿易國、140多個國家和地區的主要貿易伙伴，以及全球第二大進口國，大陸當局近年來基於「吃飯不能砸鍋」的原則，經常通過禁運等經濟制裁手段，對其認定侵犯大陸「核心利益」的貿易夥伴進行制裁。從早期的日本、挪威、菲律賓，到近期的韓國、加拿大、澳洲，這些國家都因為主權爭議等各種因素，遭受大陸當局的單邊經濟制裁。

由於維繫甚至加強兩岸經貿臍帶的「融合發展」，是大陸對臺主要戰略，因此大陸對臺的各種經濟制裁具有更多政治意涵。大陸當局認為，兩岸長期存在投資和貿易失衡，是大陸對臺的「片面讓利」；然而，臺灣一再強調「兩岸貿易互賴論」及「大陸更依賴臺灣」，甚至賴總統日前的就職講話，都讓大陸當局認為，必須透過「掏空ECFA」等經濟制裁，一方面緩解內部激化的民族主義情緒，另一方面迫使臺灣正視大陸「讓利」的現實。

然而，大陸當局在中止ECFA早收清單並施以經濟制裁的同時，事實上亦是為了服膺其產業發展戰略。大陸產業長期以來面臨的最大問題是產品附加價值過低、利潤過於薄弱。自2018年美國對中國大陸啟動貿易戰、科技戰以來，大陸更面臨關鍵技術、原材料、零組件「斷供」，造成生產斷鏈的危機。因而自「十四五」規劃以來，大陸當局提出「高質量發展」與「自主創新」的產業發展政策，一方面希望透過強化國際接軌促成產業升級，另一方面透過集中資源的「新型舉國體制」推動產業自主創新，以期攻克被西方「卡脖子」的核心零組件、關鍵基礎材料、先進基礎工藝以及產業技術基礎。

亦即，對大陸當局來說，具研發能力、擁有高新技術的臺灣企業將是積極吸納的對象；但在本土企業已快速崛起且產能大量開出的情況下，列入ECFA早收清單的傳產不但無益於大陸產業發展，甚至部分產業已損及大陸企業利益。因此，以從事外貿、傳產為主，或是低附加價值、技術門檻不高的臺灣企業或產品，如無法升級轉型，或配合其進口替代政策赴陸投資，對大陸當局來說，「以投資取代貿易」將是此時最符合大陸利益的對臺經貿策略。

四、全球供應鏈重組浪潮下的中國大陸角色

對於中國大陸而言，由美國主導的西方國家推動的全球供應鏈重組是一個更為嚴峻的課題。

2023年3月，時任歐盟執委會主席的馮德萊恩（Ursula von der Leyen）指出，中國的產業發展戰略主要想達到以下目標：一、促使世界更依賴中國，但減少中國對世界的依賴；二、基於國家安全施加更多經濟控制，而非自由市場和開放貿易；三、系統性地改變既有國際秩序，建構以中國為中心的全球體系。在此背景下，2023年5月，七大工業國（G7）提出「去風險化」（de-risking）和「多元化」（diversifying）的強化經濟韌性（economic resilience）戰略，以期減少對中國關鍵供應鏈的過度依賴。

自此，以美國為主的西方國家透過「友岸外包」和「亞洲替代供應鏈」（alternative Asian supply chain）等方式，推動全球產業鏈的轉移與重組。雖然不強調脫鉤，但這些措施將逐步將在中國大陸的產業鏈轉向其他國家。

換言之，強化「經濟韌性」下的「去風險化」和「多元化」，意味著西方國家將通過全球產業鏈的重組，建構更多元的製造基地；並通過弱化中國大陸的世界工廠角色，降低其在全球經濟體系中的重要性。對大陸當局來說，「去風險化」不僅是一種更為精細的脫鉤，其本質更是充滿潛在敵意的「去中國化」。如果G7徹底推動「去風險化」，在「小院高牆」策略及避免經濟脅迫原則下，未來不僅是中高階、關鍵性產業，甚至低附加價值的代工產業也將撤離中國大陸。

對大陸當局來說，全球產業鏈重組下的外資撤離，將是不可承受之重。[5]面對此浪潮，大陸當局提出因應策略如下：

首先，擴大對外開放，減少准入障礙。透過擴大自貿試驗區範圍和試點、減少外商投資負面清單、增加鼓勵外商投資項目等政策，積極招商引資。

其次，整合更大市場，增加投資誘因。一方面持續推動「擴內需」；與此同時，藉由RCEP、一帶一路，以及與各國簽訂FTA，甚至申請加入CPTPP等區域經濟整合，建構更大市場版圖，增加對外商的吸引力

最後，加速企業「出海」，以「中國企業製造」取代「中國製造」。2022年，中國大陸對外全行業直接投資為1,465億美元，增長0.9%；若計算非金融類投資，則為1,168.5億美元，增長2.8%，位列全球第2位，連續11年列全球前三。2023年，其對外直接投資為1,478.5億美元，增長0.9%；計算非金融類投資，則為1,301.3億美元，增長11.4%。2024年1-5月，其對外直接投資為700.9億美元，增長9.8%；計算非金融類投資，則為602億美元，增長16.3%。[6]顯見為規避歐美國家圍堵的趨勢，中國大陸逐步加大企業出海的力度。

五、結語：兩岸產業合作符合陸方利益，再中止ECFA關稅減讓只是促談手段

綜合來看，基於以下三點理由，大陸當局中止ECFA項目只是手段並非目的：首先，無論是應對以美國為主的西方國家的圍堵與封鎖，還是產業結構調整過程中經濟下行的財政與就業壓力，都是大陸當局此刻的當務之急，臺灣問題雖然重要，但並不具急迫性與優先性。其次，兩岸的產業合作有助於大陸科技突圍與產業升級轉型。即使兩岸部分產業已由過去的垂直分工轉向橫向競爭，臺灣仍有助於大陸高質量發展與科技自主創新的產業發展戰略。最後，兩岸經貿紐帶的維繫有利於大陸對臺「融合發展」政策的施行。

無論是貿易或投資，對大陸來說，臺灣市場並不大；因此大陸當局要求大陸和臺灣經貿實質平等，政治意義大於經濟意義。也就是說，與美國和西方國家管控分歧，特別是透過和臺灣的交流合作，建構一個具操作空間的兩岸經貿結構，進而深化合作，才符合此時大陸的最大利益。因此，大陸當局一連串的軍事、經貿舉措，包括ECFA項目的逐步中止，其目的仍是希望與臺灣恢復對話。

大陸對臺經濟施壓手段包括：貿易壁壘調查、反傾銷、取消ECFA關稅優惠，甚至針對「臺獨企業」進行經濟制裁。但經濟施壓到何種程度，則依情勢動態調整。可以預見，大陸對臺的經貿工具化，將加大「胡蘿蔔」與「棒子」的兩手策略。

然而，在美中對抗難以逆轉的前提下，企業的全球重新布局將是不可逆的趨勢。因此可以預期，全球產業鏈將加速重組，且更加分散化和在地化。對以中國大陸為市場的臺灣企業來說，經貿制裁雖然仍能產生一定效果；但對於出口更多偏重於資通訊產業的臺灣來說，邊際效應將逐漸降低。然而，即使如此，對臺灣企業來說，只要大陸市場仍有可為，很難輕易放棄。因此，在目前的國際情勢下，既然兩岸經貿的完全脫鉤斷鏈並不現實，建構有效的兩岸產業合作，仍是有助於區域和平穩定的最好途徑。