◆文/歐宜佩
(工研院產業科技國際策略發展所分析師)

一、前言

美國拜登總統最近結束亞洲首次訪問，在訪問期間與12個印太國家宣布啟動「印太經濟架構」(Indo-Pacific Economic Framework, 簡稱為IPEF)，目標共同建立高標準、包容、自由與公平的貿易承諾，未來將朝向互聯(connected)、韌性(resilient)、潔淨(clean)與公平(fair)等四大經濟支柱發展，這與拜登總統在去年第16屆東亞峰會所說的基本一致。

在美中兩強競合下，美國已明確地指出暫不考慮重返「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP)，IPEF之啟動被解讀為美國重返亞太地區參與的重要作為之一，某種程度來說，IPEF成員國結構也與CPTPP、「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)成員有一定程度的重疊(見表1)。

IPEF將在未來18-24個月內完成每個經濟支柱下的協商，各成員國再擇需求加入。然而，IPEF能否發展以美國主導的貿易架構仍待觀察；本文認為可從兩大面向進行觀測，一是IPEF性質與其對成員國的吸引力，二是IPEF具體內容與美國國內觀點。

二、IPEF性質與其對成員國的吸引力

IPEF視為美國主張的新型貿易架構，不能以傳統貿易協定看待，未來美國將以行政命令主導，無須經過國會立法確認過程，這樣的好處在於可避免受到美國國內政治意向的影響，如跨太平洋夥伴協定(TPP)的經驗。另外，不採傳統貿易協定模式，而是採取更具靈活性的軟性規範架構(Soft Provision)，更易於達成共識，有利於美國更快速採取行動參與亞太經濟。

然而，採用非傳統貿易協定性質做法存在一些缺點，美國政府可能無法在IPEF中釋出更多優惠措施(如關稅減免或市場准入)，某種程度來說，美國也可能不會向其他成員國作出重大讓步的資訊，故將可能缺乏經濟誘因，是否對參與國創造足夠的實質效益也有疑慮。特別IPEF倡議高標準規範時，是否吸引部分東協主要發展中國家(如印尼、印度、泰國與越南等)願意作出重大承諾並簽署最終架構內容，也成為IPEF能否成功的重中之重。

此外，也不可忽略中國大陸可能發揮之影響力，尤其是在既有亞洲供應鏈緊密關係，以及RCEP架構涉及到的重點，此將牽動著成員國的選擇考量。

三、IPEF之內容及美國國內觀點

另一個影響IPEF發展的關鍵在於架構涉及的具體內容，雖然沒有太多具體細節討論，但從白宮聲明文件中可知，IPEF未來將重點放在四個主要支柱，加強經濟參與(見表2)：

• 互聯經濟：在貿易方面，將與合作夥伴就廣泛問題進行全面協商，尤其是數位經濟高標準規則，包括數位跨境流動標準與數據在地化標準；並與合作夥伴共同努力解決數位經濟中的問題、確保中小企業能夠從印太地區快速發展的電子商務產業中受益、及解決諸如線上隱私與歧視性和不道德使用AI等問題。同時，透過IPEF尋求強而有力的勞工與環境標準和企業責任規範，以促進透過貿易提升競爭。
• 韌性經濟：透過IPEF尋求首創的供應鏈承諾，提升預測能力以防止供應鏈中斷，創造更具韌性的經濟，並防止價格飆升增加美國家庭成本。此外，期待透過建立預警系統、繪製關鍵礦產供應鏈、提高關鍵部門的可追溯性以及協調多樣化。
• 潔淨經濟：透過IPEF尋求在潔淨能源、脫碳與促進高薪工作的基礎設施的承諾，追求具體、雄心勃勃的目標，以加快應對氣候危機，包括再生能源、脫碳、能源效率標準和應對甲烷排放的措施。
• 公平經濟：透過IPEF承諾制定與執行符合促進公平經濟的現有多邊義務有效稅收、反洗錢與反賄賂規定落實，包括交換稅務資訊、根據聯合國標準將賄賂定為刑事犯罪，以及有效實施受益所有權建議，加強打擊腐敗。

上述內容是否可以快速協商仍存在疑慮，特別是美國國內觀點是否具有共識，其中不乏美國產業或企業之期待。以互聯經濟支柱為例，涉及數位貿易、數據傳輸規範等，部分美國民眾建議重新利用現有協議中的貿易便利化與數位貿易標準進行，如美國、墨西哥、加拿大協議(簡稱為USMCA協議)與亞太經濟合作論壇，只針對個別不足的議題，如數據隱私問題再進行強化。

另也建議利用IPEF架構在數據、網絡安全、AI、雲服務與其它新興技術制定採用標準，支持開放、透明與自願標準的形成，就新興技術展開預標準合作，如AI、物聯網與臉部識別等；運用IPEF倡議使用認證機制(用於雲端等服務)，解決公共政策問題(如網路安全)，減少對數位貿易產生不必要影響。

在韌性經濟支柱部分，供應鏈發展為重中之重，特別是COVID-19影響；部分意見認為現有討論過於關注美國國內市場供應，從長之計，希望採用友善盟友支持方式，美國公司仍將從國外採購；透過盟國之間的合作，建立供應鏈中斷的早期預警網絡機制，更有助於產業的可預測性。同時，也需為參與國中小企業製造商提供一個平台，使其能夠線上使用數位製造工具，加速推動先進製造理念擴散。

四、小結

IPEF雖剛剛宣布啟動，但各方的考量將影響未來發展之路，臺灣雖未能加入第一輪的成員國，未來仍有爭取加入的機會。但更為重要的是，臺灣宜關注IPEF相關動向，思考如何調整國內監理規範，以便降低未來需要的磨合與轉換適應期。

參考資料：
The Whitehouse (2022). Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity. 
The Whitehouse (2022). On-the-Record Press Call on the Launch of the Indo-Pacific Economic Framework. 
CNBC(2022). The Indo-Pacific Economic Framework: What it is — and why it matters. 
China-Briefing(2022). The Indo-Pacific Economic Framework (IPEF) is Not a Free Trade Agreement, but Will Be Judged on the Same Principles. 
CSIC(2022). Quick Take on the Indo-Pacific Economic Framework Launch. 
Federal Register(2022). 

延伸閱讀

⏩中國大陸經濟情勢與臺商機遇及挑戰/ 黃健群（工業總會大陸事務組組長）

⏩RECP生效與亞太區域經濟整合發展/楊書菲(中華經濟研究院區域發展研究中心副主任)

⏩RCEP生效後對兩岸經貿的影響/譚瑾瑜（台灣經濟研究院研究九所所長）